Актуальные проблемы организации и функционирования государственного механизма Российской Федерации

В конституции Украины также предусмотрен самостоятельный раздел о прокуратуре, но упоминания об общенадзорных функциях прокуратуры в ней нет. Тем не менее вопрос о том, к какой ветви власти относится прокуратура, и в этой стране конституционно не разрешен.

Иначе дело обстоит в Молдове, Казахстане, Армении, Грузии и в Азербайджане. Положения о прокуратуре в конституциях этих стран размещены в соответствующих главах или разделах, посвященных судебной власти. В Молдове, так же как и в России, конституционное отнесение прокуратуры к судебной власти в целом остается декларативным, так как в обеих странах существует прокурорский общий надзор. В Казахстане, кроме того, прокуратура конституционно, так же как и в России, считается единой и централизованной системой. Конституции закавказских республик, относя прокуратуру к судебной власти, фактически не говорят и об осуществлении ею функций общего надзора, а в Конституции Грузии прокуратура прямо называется учреждением судебной власти. Единственной страной, входящей в СНГ, где прокуратура конституционно отнесена к исполнительной власти, является Кыргызстан. Глава 5 конституции этой страны «Исполнительная власть» включает в себя три раздела: Правительство, Местную государственную администрацию и Прокуратуру. Однако функция прокуратуры, обозначенная в ст. 78 конституции Кыргызстана как «надзор за точным и единообразным исполнением законодательных актов», снова напоминает нам о пресловутом общем надзоре.

Что касается бывших союзных республик — стран Балтии, то только в конституции Литовской Республики можно найти упоминание о прокуратуре. В ст. 118 конституции Литвы, входящей в главу 9 «Суд», установлено, что «государственное обвинение поддерживается, уголовное преследование производится, контроль за органами дознания осуществляется прокурорами». Никаких других функций, в том числе и общенадзорных, литовской конституцией не предусмотрено. В конституциях Латвии и Эстонии о прокуратуре вообще не упоминается.

Не секрет, что государственный механизм стран Восточной Европы — сателлитов СССР был в свое время построен по советскому образу и подобию. Это замечание относится и к статусу прокуратуры. В настоящее время отдельные разделы и главы о прокуратуре имеются только в конституциях Венгрии, Словакии и Союзной Республики Югославии. В конституции Польши 7-й раздел называется «Суд и прокуратура». Функции, напоминающае общий надзор, в настоящее время осуществляются прокуратурой Венгрии. Весьма характерно для стран рассматриваемого региона и прямое подчинение прокуроров органам исполнительной власти. Так, в Польше прокуратура подчиняется министру юстиции, который осуществляет функции генерального прокурора. В Румынии органы прокуратуры функционируют под административным управлением министерства юстиции.

Как видно из приведенного обзора, вопрос о месте прокуратуры в государственном механизме этих стран решается порой робко, далеко не легко и в целом неоднозначно. Конечно, всем нам нужно учесть опыт организации прокуратуры в развитых странах западного мира. Прокуратура в этих государствах никогда не осуществляет те функции, которые мы привыкли называть общенадзорными. Главное предназначение и основная задача этих органов в зарубежных цивилизованных странах — уголовное преследование и поддержание государственного обвинения в суде. Место прокуратуры в государственном механизме таких стран определяется в основном в системе исполнительной власти. Возможен и так называемый французский вариант, при котором прокуроры состоят при соответствующих судах, но подчиняются министерству юстиции. Такое решение вопроса представляется наиболее приемлемым для России, поскольку подобную систему мы уже имели в результате судебной реформы 1864 г. При этом тот факт, что прокуроры состоят при судах, не означает ни в коей мере, что они должны входить В судебную власть. По этому поводу еще в начале XX в. выдающийся русский процессуалист И. Я. Фойницкий отмечал, что «прокуратура должна быть построена как отдельное установление, стоящее между судом и правительством... министру юстиции по отношению к прокуратуре должна принадлежать власть высшего управления, в своей же процессуальной деятельности прокуратура нуждается в судебном контроле».

В последней редакции Закона от 10 февраля 1999 г., в которой к тому же был значительно расширен круг органов и лиц, поднадзорных прокуратуре. К ним стали относиться также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Поэтому можно констатировать, что вопреки конституционному принципу разделения властей прокуратура в Российской Федерации является самостоятельным государственным органом, не входящим ни в одну из ветвей власти.

Итак, мы рассмотрели две актуальные проблемы осуществления принципа разделения властей по горизонтали в современной России. Они заключаются в неопределенности статуса президента и прокуратуры Российской Федерации в рамках трех ветвей власти. При этом мы пришли к выводу, что президент конституционно не причислен ни к одной из ветвей власти, но тем не менее, исходя из конституционных его полномочий, он является представителем исполнительной, а не какой-либо иной, в том числе особой «президентской», власти. Что касается прокуратуры, то здесь дело обстоит наоборот: она конституционно закреплена в системе судебной власти, хотя должна являться частью власти исполнительной. На самом же деле на современном этапе российская прокуратура, как и в период тоталитарного прошлого, осуществляет особую, самостоятельную власть и стоит вне рамок разделения властей.

Таким образом, система органов государственной власти на федеральном уровне выглядит следующим образом.

1. Законодательная власть — Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума).

2. Исполнительная власть — Президент Российской Федерации и правительство Российской Федерации.

3. Судебная власть — суды Российской Федерации (Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и иные федеральные суды).

4. Стоящая вне системы разделения властей прокуратура Российской Федерации, осуществляющая самостоятельную «надзорную» власть.

Существуют и иные, не менее актуальные проблемы организации и функционирования государственного механизма Российской Федерации. Они касаются взаимоотношений Федерального Собрания и президента Российской Федерации, Федерального Собрания и правительства Российской Федерации, президента и правительства Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и т. д. Однако рамки настоящего исследования, к сожалению, не позволяют нам коснуться этих проблем. Поэтому в заключение мы перейдем к проблемам, связанным с государственным устройством Российской Федерации.

Разделением государственной власти на федеральном уровне на законодательную, исполнительную и судебную не исчерпывается принцип разделения властей. Современная Россия является федеративным государством и поэтому, кроме разделения властей по горизонтали в нем должно существовать и разделение властей по вертикали, т. е. между органами государственной власти федерации и подобными органами власти ее субъектов.

Федеративное устройство России сложилось в ходе исторического развития форм ее государственного устройства. В гл. 1 мы кратко показали этот процесс в условиях дореволюционной России. Вновь образованное после 1917 г. государство — РСФСР — уже по самому своему наименованию было задумано как федеративное. Причем первоначально федерация в России стала складываться как договорная. 23 марта 1919 г. было заключено «Соглашение Центральной Советской власти с Башкирским правительством о Советской автономной Башкирии». Однако договорной процесс образования новой федерации в советский период времени на этом и остановился. К тому же первая российская автономия — Туркестанская АССР — была образована в 1918 г. центральными органами государственной власти. В дальнейшем был выбран путь не федерализации, а автономизации отдельных частей России. Поэтому официальное название государства — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР) не вполне соответствовало действительному положению дел.

Если кратко показать процесс образования автономий в РСФСР, то он выглядит следующим образом. Первой автономией в 1918 г. стала Туркестанская Автономная Советская Социалистическая Республика (АССР). В настоящее время на этой территории находятся независимые государства Средней Азии — Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан. В 1919 г. была образована Башкирская АССР — ныне Республика Башкортостан в составе Российской Федерации (РФ). В 1920 г. — Татарская АССР (ныне Республика Татарстан в составе РФ), а также Киргизская (Казахская) АССР — ныне независимое государство — Казахстан и Крымская АССР — ныне автономная республика в составе независимой Украины. В 1921 г. — Дагестанская АССР — ныне одна из российских республик, а также Горская АССР на территории Северного Кавказа — ныне российские республики Адыгея, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия и Чечня. В 1922 г. образуется Якутская АССР -ныне Республика Саха (Якутия) в составе РФ. Кроме АССР в то время образовывались и так называемые трудовые коммуны. Всего их было две — Трудовая Коммуна Немцев Поволжья (1918) и Карельская Трудовая Коммуна (1920). Впоследствии они были преобразованы в АССР. АССР Немцев Поволжья была упразднена в 1941 г. и более не восстанавливалась. Карельская АССР в 1940 г. была преобразована в союзную Карело-Финскую ССР. В 1956 г. она вновь вошла в состав РСФСР в качестве АССР. Ныне Карелия — республика в составе РФ.