Становление и развитие государственного механизма России в дореволюционный период

Коренная реорганизация государственного механизма России происходит спустя почти полвека после судебной реформы, когда в результате первой русской революции 1905-1906 гг. была образована выборная Государственная Дума и коренным образом реорганизован Государственный Совет, которые стали первыми по-настоящему представительными органами в России. Существующие в литературе мнения по поводу формы правления в Российской Империи после первой революции достаточно противоречивы. Спектр их колеблется от безусловного признания того, что в России к тому времени сложилась конституционная монархия с конституцией и парламентом, до констатации того факта, что Россия как была, так и осталась абсолютной самодержавной монархией. Есть мнения о половинчатом характере этих реформ. Мы не ставим перед собой цель делать подробный обзор существующих точек зрения по этому вопросу. Отметим лишь, что большинство из них имеют чисто политический, а вовсе не юридический характер. Намного полезнее в целях нашего исследования обратить внимание на главный юридический документ того времени — Основные государственные законы в редакции от 23 апреля 1906 г. Представителями либерально-демократической мысли этот акт неизменно признается первой русской конституцией. Такого же мнения придерживаемся и мы, подчеркивая лишь, что по способу принятия эта конституция была октроированной (дарованной), что не являлось такой уж редкостью для мировой практики конца XIX—начала XX в. (Конституция Японии 1889 г., Конституция Марокко 1911 г. и др.). Не должно вводить в заблуждение и само отсутствие в законодательстве слова «конституция». Так, например, германская конституция и в настоящее время называется Основным законом ФРГ.

Ст. 4 Основных законов (далее — ОГЗ) устанавливает, что «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть». Такая законодательная формулировка еще не должна приводить к выводу о продолжении абсолютной монархии. Во-первых, потому, что словосочетание «самодержавная власть» здесь вполне могло быть использовано в значении «монархическая власть». В этом отношении не лишено смысла определение формы правления в России как «конституционное самодержавие», которое получило широкое распространение в науке и публицистике того времени. Во-вторых, дальнейшее содержание статей ОГЗ показывает, что абсолютной власти у императора уже не было.

Прежде всего монарх лишался прежних прерогатив законодательной власти. Об этом свидетельствует формулировка ст. 7 ОГЗ о том, что «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой». Данную статью нельзя рассматривать изолированно от положений ст. 86 ОГЗ о том, что «никакой закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора». Таким образом, в ОГЗ, хотя и не прямо, а скорее косвенно, предусмотрен нормальный законодательный процесс, присущий всем современным цивилизованным странам, когда парламент принимает законы, а глава государства (монарх или президент) подписывает его, имея при этом право вето. Несмртря на активное участие главы государства в законодательном процессе, он почти нигде не считается законодателем, тем более единственным. Поэтому Государственный Совет вместе с Государственной Думой вполне можно считать двухпалатным парламентом — носителем законодательной власти. Правда, ст. 87 ОГЗ предусматривает возможность временного предоставления монарху единоличных законодательных полномочий. Это было возможно, однако, только во время прекращения занятий Государственной Думы и тогда, когда необходимость в этой мере вызывали чрезвычайные обстоятельства. Акты монарха тем не менее не могли вносить изменения в ОГЗ, в положения о деятельности Государственного Совета и Государственной Думы и о выборах в них. Действие этих актов монарха прекращалось с внесением соответствующего законопроекта в Государственную Думу.

Во временном наделении монарха законодательными полномочиями также нет ничего из ряда вон выходящего. Такие полномочия предусмотрены, например, конституцией Дании 1953 г., являющейся парламентской монархией. Более того, подобные полномочия главы государства могут предусматриваться и в современных странах с республиканской формой правления, например в Исландии.

Таким образом, можно констатировать, что с 1906 г. законодательную власть в Российской Империи стали осуществлять Государственный Совет и Государственная Дума, которые, в сущности, представляли собой две палаты российского парламента. В то же время вся исполнительная власть продолжала всецело принадлежать Императору, которую он не делил ни с кем, включая Совет Министров. Такой вывод вытекает из положений ст. 123 ОГЗ о том, что «Председатель Совета Министров, министры и главноуправляющие отдельными частями ответствуют перед Государем Императором за общий ход государственного управления. Каждый из них в отдельности ответствует за свои действия и распоряжения». Таким образом, Совет Министров не был коллективным органом исполнительной власти, каждый член этого органа отвечал перед монархом индивидуально. Не было предусмотрено и парламентской ответственности Совета Министров. Эти обстоятельства, а также тот факт, что законодательная и исполнительная ветви власти были разделены между парламентом и монархом, красноречиво свидетельствуют о том, что в России после 1906 г. сложилась дуалистическая монархия. Было предусмотрено и одно положение, характерное для парламентской монархии, — институт контрассигнации актов монарха (ст. 24 ОГЗ), что, конечно, не может серьезно опровергнуть общий вывод о сложившейся форме правления.

Как это часто практикуется в дуалистических монархиях, механизм сдержек и противовесов между различными ветвями власти по ОГЗ был построен в сторону усиления прерогатив исполнительной власти. Император имел право абсолютного вето в отношении законопроектов, одобренных Государственным Советом и Государственной Думой. Он был вправе распустить по своему усмотрению Государственную Думу. Государственный Совет и Государственная Дума, со своей стороны, не имели практически никаких полномочий в отношении исполнительной власти за исключением права запроса к министрам и другим чиновникам. Тем не менее государственный механизм Российской Империи после 1906 г. начинает функционировать по принципу разделения властей, хотя еще и на начальной его стадии.

Российская Империя юридически существовала до 1 сентября 1917 г., после чего Россия официально была провозглашена республикой. Однако уже с начала марта 1917 г., вследствие отречения от престола Николая II и его брата Михаила и образования Временного правительства, Империя фактически прекратила свое существование. Период российской истории, который мы условно называем периодом Временного правительства, с точки зрения организации и функционирования государственного механизма охарактеризовать очень сложно. С одной стороны, имело место единовластие Временного правительства, поскольку в его руках сосредоточились и законодательная и исполнительная ветви власти. С другой стороны, в стране установилась уникальная система двоевластия, так как наряду с Временным правительством существовали и Советы, никакими официальными государственными законами не предусмотренные, но обладавшие реальной властью. Наконец, с третьей стороны, скорее всего, имело место безвластие, которое привело, в конечном счете, к известным событиям октября 1917 г.

Особым своеобразием отличалось становление и развитие форм государственного устройства России. Образование Древнерусского государства было прочно связано с объединительными процессами на землях восточнославянских (русских) племен. Авторы фундаментального труда «Федерализм в истории России» Р. Г. Абдулатипов, Л. Ф. Болтенкова и Ю. Ф. Яров считают, что «начало формирования российской государственности относится к IX в. н. э., когда под эгидой Древнерусского государства объединились Киевское, Новгородское, Смоленское, Полоцкое, Черниговское, Турово-Пинское, Тмутараканское, Переяславское и другие княжества». По мнению И. А. Исаева, процесс объединения выглядел более сложным образом. Еще в VIII в. на территории, заселенной русскими племенами, было образовано 14 племенных союзов, возникших как военные объединения. В дальнейшем эти союзы объединяются в три крупных политических центра — южный союз (Куяба) во главе с Киевом, северный союз (Славия) во главе с Новгородом и юго-восточный союз (Артания), главным городом которого была Рязань. Эти союзы И. А. Исаев называет протогосударствами. В 882 г. два крупнейших политических союза — Киевский и Новгородский — объединились под властью Киева. С этого времени и сложилось Древнерусское государство. Процесс объединения продолжается и в более позднее время. Объединение всех восточнославянских земель в одно мощное государство стало основной задачей первых киевских князей, которые постепенно стали называться Великими.

В состав Киевской Руси вошли не только восточнославянские земли, но и территории, заселенные финскими племенами. Поэтому уже с древнейших времен наше государство не было мононациональным, что наложило определенный отпечаток на дальнейшее развитие форм государственного устройства в России.

Очень трудно с высот современной науки дать точную характеристику государственного устройства Древней Руси. И. А. Исаев называет Древнерусское государство своеобразной федерацией племен. Такую формулировку можно истолковать и так, что Древняя Русь если и была федерацией, то только в смысле союза племен, а не союза государств. Своеобразием древнерусской государственности стало то обстоятельство, что постепенно все княжества, входящие в Киевскую Русь, стали возглавлять потомки киевских князей из династии Рюриковичей. Уже Великий князь Владимир ликвидировал так называемых светлых князей, не принадлежащих к роду Рюриковичей, и раздал их земли своим сыновьям. «Все члены Рюрикова рода считали себя прирожденными владетельными князьями и "братьями" между собой. Старшего в роду, Великого князя киевского, они называли обычно отцом. Но это было не более чем почетное звание без всякого реального содержания» Общие, совместные дела, касающиеся всех княжеств, и вопросы их взаимоотношений между собой решались на княжеских съездах. Однако собирались они редко и их решения не имели обязательной силы. Более того, решения съездов часто только укрепляли независимость отдельных княжеств. Так, Любечский съезд князей в 1097 г. закрепил в своем решении принцип «отчины», по которому за князьями навечно закреплялись земли, которыми владели их отцы. «Дети Владимира стали смотреть на свои земли как на вотчины и стремились к самостоятельности. Неповиновение отцу проявил Святополк, а затем и Ярослав. Князь Владимир умер, собираясь в поход на своего сына. Ярослав, будучи новгородским князем, собрал ополчение и отправился в Киев захватить княжеский стол...». Центробежные традиции складываются и в самих княжествах, которые, в свою очередь, делятся на уделы (удельные княжества). Процесс этот вполне закономерно приводит к распаду к XII в. Киевской Руси на полностью самостоятельные княжества. Начинается эпоха, охарактеризованная исторической наукой как «феодальная раздробленность», которая продолжается вплоть до образования централизованного Московского государства.

Каковым же все-таки было государственное устройство Киевской Руси. И. А. Исаев, как уже отмечалось ранее, характеризовал ее как федерацию племен. Ю. К. Краснов полагает, что Киевская Русь не была сильно централизованным государством, однако не сложилась и политическая федерация княжеств. Но по логике такого утверждения Киевская Русь должна быть охарактеризована как все-таки централизованное, унитарное государство. Как же тогда быть с самостоятельностью отдельных княжеств. На наш взгляд, говорить о существовании такого государства, как Киевская Русь, вообще нецелесообразно. Союз русских княжеств по всем основным признакам носит не федеративный, а конфедеративный характер. Киевская Русь отнюдь не союзное государство (федерация), а союз государств (конфедерация).

Период «феодальной раздробленности» приводит и к потере политической самостоятельности большинством русских земель. Часть из них оказывается под монголо-татарским игом, другая часть входит в состав Великого княжества Литовского и в дальнейшем в польско-литовское государство. Политически независимыми остаются только Новгород и отделившийся от него впоследствии Псков, на государственное устройство которых следует обратить особое внимание.

Новгородская земля в географическом отношении занимала огромную территорию. В нее входил весь север Великой Русской равнины до Северного Ледовитого океана. На востоке земли Новгорода про-. стирались даже за Урал, т. е. на азиатский континент. Наиболее крупными городами Новгородской Руси были Псков, Изборск, Старая Русса, Старая Ладога, Торжок. Демократические начала, заложенные в форму правления Новгорода, в немалой степени обусловили и относительно децентрализованный характер его государственного устройства.

Сам город Новгород состоял из пяти концов, и соответственно этому вся новгородская земля разделялась на пять областей (пятин). К ним относились Обонежская пятина (вокруг Онежского озера и Белого моря), Водьская пятина (вокруг Ладожского озера и Балтийского моря), Шелонская пятина (на юго-западе от Новгорода до озера Ильмень) и Деревская пятина (на юго-восток от Новгорода). Пятая пятина находилась на водоразделах между рекой Метой и притоками Волги. Остальные новгородские земли по рекам Северной Двине, Печоре и Вятке в пятины не входили и подчинялись непосредственно Новгороду.

Характеризуя государственное устройство Новгорода, Ю. К. Краснов отмечает, что в нем «в области управления... существовала двойственность начал централизации и местной автономии». С юридической точки зрения Новгородское государство следует считать унитарным децентрализованным государством с автономными образованиями. Причем автономия подчиненных Новгороду пятин была политической, законодательной: в каждом городе Новгородской земли было свое народное собрание. Об унитарном характере государственного устройства Новгородской Руси свидетельствует назначение в эти города представителей центральной власти — посадников. Своеобразием отличалась и судебная система. Каждый город имел свои суды, а суд Новгорода являлся как бы высшей инстанцией для жителей подчиненных городов. Вечевой автономией пользовались даже отдельные части (концы) самого города Новгорода.

Важнейшим из входивших в Новгородское государство городов был Псков. В 1348 г. он получил политическую независимость. Государственное устройство Пскова в основном копировало новгородские вечевые и иные институты.

С образованием Московского государства в XIV-XV вв. начинается качественно новый этап в политико-правовой истории России. В этот период государственное устройство России характеризуется постоянно усиливающимися тенденциями к централизации. Присоединяемые, порой вооруженным путем, к Москве ранее независимые княжества постепенно утрачивают всякую политическую самостоятельность и превращаются в обыкновенные административно-территориальные единицы унитарного государства. Процесс этот одновременно сопровождался становлением антидемократического режима, абсолютистской, единовластной формы правления.