Нормативно-правовой акт как источник права. Действие нормативно-правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц

Нормативно-правовой акт является основным источником права в романо-германской (континентальной) правовой системе в том числе и в России.

Нормативно-правовые акты в советское время исходили только от государства. В настоящее время нормативно-правовые акты — это и акты органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, а также акты органов управления и должностных лиц негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, действующих на основе гражданского законодательства.

Нормативно-правовые акты принимаются строго уполномоченными на то государственными, муниципальными органами или органами управления негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций либо издаются строго уполномоченными на то должностными лицами. При этом каждый субъект деятельности по принятию или изданию нормативно-правового акта (правотворчеству, законотворчеству) связан рамками своей компетенции. Министр, например, может издать нормативный приказ, но не вправе принять указ или постановление.

Нормативно-правовые акты принимаются или издаются с соблюдением определенной процедуры, а также требований к содержанию и форме и представляют собой юридический документ, выполненный в письменной форме.

Нормативно-правовые акты имеют временные, пространственные и субъективные пределы действия (действие нормативно-правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц).

Нормативно-правовые акты всегда содержат в себе общеобязательные правила, этим они отличаются от индивидуальных, или правоприменительных, актов, которые выражают решение по конкретному делу, адресованы конкретному лицу (приговор суда по конкретному делу, указ президента о награждении конкретного лица). В этой связи нормативно-правовые акты следует отличать также от интерпретационных актов, или актов толкования норм права. Чаще всего это судебное толкование (В России — толкование Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации).

Нормативно-правовые акты подразделяют на внешние и внутренние. Внешние нормативно-правовые акты, или нормативно-правовые акты общего характера, распространяются на всех лиц независимо от их рода деятельности в органах государства, организациях и т. п. (например, конституция, налоговые законы). Внутренние акты распространяются на лиц в зависимости от их трудовой или служебной деятельности (например, нормы Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» распространяются только на сотрудников таможенных органов).

Нормативно-правовые акты различают также по субъектам, их принимающим или издающим: акты референдума, акты органов законодательной власти, акты органов исполнительной власти, акты . органов местного самоуправления и т. д.

Наибольшее практическое значение имеет деление нормативно-правовых актов на законы и подзаконные акты, или деление их по юридической силе. Юридическая сила означает место нормативно-правового акта в иерархической системе нормативно-правовых актов, их соподчиненность. Нормативно-правовые акты, стоящие на более низкой ступени соподчиненности, должны вытекать из стоящих на более высокой ступени и не противоречить им.

Законы — это нормативно-правовые акты, обладающие высшей юридической силой по сравнению с подзаконными нормативно-правовыми актами. Они принимаются, как правило, органами законодательной власти, которые всегда являются представительными органами и поэтому выражают волю народа, избирателей, вследствие чего и обладают высшей юридической силой. Некоторые законы принимаются референдумом, т. е. всенародным голосованием, что еще более подчеркивает волю народа. Однако юридически законы, принятые представительным органом (парламентом) и референдумом,— равнозначны, если не иметь в виду принятую референдумом конституцию, которая сама по себе стоит на высшей ступени в иерархии как законов, так и нормативно-правовых актов в целом.

Конституцию часто называют основным законом государства. Иногда это название прямо употребляется и в законодательстве некоторых стран — Основной закон ФРГ, Конституция (Основной закон) Эстонской Республики, Конституция (Основной закон) бывшего СССР. В данном случае имеются в виду лишь конституции в формальном, а не в материальном смысле. Под последними понимаются конституции «неписаные», как в Великобритании, или состоящие не из одного кодифицированного акта, а из нескольких (например, в Австрии, Швеции). Конституции чаще других законов принимаются путем референдума, в том числе и Конституция Российской Федерации, принятая референдумом 12 декабря 1993 г.

На втором месте после конституции во многих странах, в том числе и в России, стоят органические законы, которые дополняют и развивают положения конституции, применяются в случаях, указанных в самой конституции, и в более сложном порядке, чем остальные законы. В Российской Федерации такие законы называются федеральными конституционными законами (ФКЗ). В настоящее время в Российской Федерации действует 11 ФКЗ.

1. ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г.

2. ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г.

3. ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г.

4. ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г.

5. ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в РФ» от 26 февраля 1997

6. ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.

7. ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» от 23 июня 1999 г.

8. ФКЗ «О гербе Российской Федерации» от 29 декабря 2000 г.

9. ФКЗ «О флаге Российской Федерации» от 29 декабря 2000 г.

10. ФКЗ «О гимне Российской Федерации» от 29 декабря 2000 г.

11. ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г.

ФКЗ считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (квалифицированным большинством голосов). В' то же время остальные законы, которые в России на федеральном уровне называются федеральными законами (ФЗ), принимают простым большинством голосов (50% + 1 голос).

Силу ФЗ имеют кодексы РФ, Основы законодательства РФ и законы РФ, принятые до конституции 1993 г., законы бывшего РСФСР и СССР, не отмененные и действующие, в части, не противоречащей, Конституции Российской Федерации 1993 г., ФКЗ и ФЗ.

Подзаконные нормативно-правовые акты исходят от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, органов управления коммерческих, некоммерческих организаций, их должностных лиц.

Высшей юридической силой в системе подзаконных нормативно-правовых актов обладают акты главы государства (монарха или президента). В Российской Федерации — это указы Президента Российской Федерации.

На втором месте стоят акты правительства как коллегиального органа исполнительной власти. В Российской Федерации это постановления правительства Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, ФКЗ, ФЗ и указам Президента Российской Федерации.

Ступенькой ниже стоят нормативно-правовые акты отраслевых органов исполнительной власти: министерств и ведомств. В Российской

Федерации это приказы, инструкции, письма, решения коллегий, федеральных министерств, федеральных служб, государственных комитетов и других федеральных органов исполнительной власти.

Эти нормативно-правовые акты делятся на акты общего характера и внутриведомственные нормативно-правовые акты.

Акты отраслевых органов исполнительной власти общего характера имеют распределение на все органы государственной власти и местного самоуправления, организации, должностных лиц, граждан. В России это, например, приказы Министерства внутренних дел о регистрации огнестрельного оружия; инструкции и письма Министерства по налогам и сборам по налогообложению; таможенные правила, утверждаемые приказом Государственного таможенного комитета и др. Внутриведомственные акты распространяются только на работников данных федеральных органов исполнительной власти.

Еще ниже стоят локальные нормативно-правовые акты, принимаемые органами управления или издаваемые должностными лицами коммерческих и некоммерческих организаций, действующих согласно гражданскому законодательству (правила внутреннего распорядка в организации, устав организации).

Особое положение занимают местные нормативно-правовые акты. Это могут быть нормативно-правовые акты местных органов государственной власти или нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. В Российской Федерации на всех уровнях ниже субъекта Российской Федерации (края, области и т. д.) действуют только органы местного самоуправления, поэтому нормативно-правовых актов местных органов государственной власти в современной России не существует.

Уставы муниципальных образований (городов, районов и т. д.); постановления исполнительных органов местного самоуправления (администраций, мэрий, муниципалитетов и т. д.) и другие нормативно-правовые акты органов местного самоуправления распространяются на всех граждан, находящихся на территории муниципального образования, т. е. это акты общего характера; они не должны противоречить подзаконным актам федеральных органов исполнительной власти общего характера, постановлениям правительства Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, ФЗ, ФКЗ и Конституции Российской Федерации, а также нормативно-правовым актам органов государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится данное муниципальное образование.

В федеративных государствах, государствах с политическими автономными образованиями действуют системы нормативно-правовых актов — федеральная (центральная) и региональная (субъектов федерации, федеральных образований). Россия является федеративным государством. Поэтому нормативно-правовые акты в ней делятся на федеральные и региональные (субъектов Российской Федерации). В субъектах Российской Федерации принимаются свои законы; принимаются (издаются) свои подзаконные акты.

Юридическая сила нормативно-правовых актов в таких случаях определяется следующим образом.

1. Если какой-либо вопрос находится согласно Конституции Российской Федерации в исключительном ведении Российской Федерации, то ее нормативно-правовые акты имеют безусловную юридическую силу, а в субъектах Российской Федерации по этому вопросу нормативно-правовые акты приниматься (издаваться) не могут.

Это, в частности, вопросы войны и мира, оборона и безопасность; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство и др. (ст. 71 Конституции Российской Федерации).

2. Если вопрос, согласно Конституции Российской Федерации, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, то по данному вопросу могут приниматься (издаваться) как федеральные, так и региональные нормативно-правовые акты. При этом федеральные акты имеют приоритет перед региональными. Если Российская Федерация никак не регулирует данный вопрос, то в субъекте Российской Федерации вправе принять (издать) собственный нормативно-правовой акт. К таким вопросам относятся, в частности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; административное, административно- процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (ст. 72 Конституции Российской Федерации).

3. Если какой-либо вопрос не входит в исключительное ведение Российской Федерации или совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов, то нормативно-правовые акты, принятые (изданные) в субъекте Российской Федерации, имеют высшую юридическую силу перед федеральными (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Нормативно-правовые акты имеют пределы действия во времени, пространстве и по кругу лиц.

Действие нормативно-правовых актов во времени. По общему правилу действует тот нормативно-правовой акт, который не только принят или издан в установленном порядке на данный момент времени, но и вступил в законную (юридическую) силу. В частности, в отношении ФЗ в Российской Федерации установлен следующий порядок принятия и вступления их в силу.

1. ФЗ принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов и в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. ФЗ считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины числа его членов либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ст. 105 Конституции Российской Федерации). Принятый ФЗ в течение 5 дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования, который должен сделать это в течение 14 дней с момента поступления к нему ФЗ. Если Президент Российской Федерации использует право вето, то оно может быть преодолено большинством\не менее ²/₃) голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, и Президент Российской Федерации в таком случае обязан подписать и обнародовать ФЗ в течение 7 дней (ст. 107 Конституции Российской Федерации).

В ФЗ и ФКЗ указывается три даты: принятия (для ФКЗ одобрения) Государственной Думой, одобрения Советом Федерации и подписания Президентом Российской Федерации. Дальнейшее приобретение законом юридической силы зависит от даты подписания его президентом, поэтому она является фактической датой принятия закона и в официальном наименовании закона указывается именно эта дата. Например, официальное наименование — ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. означает, что именно 31 декабря 1996 г. этот ФКЗ был подписан Президентом Российской Федерации.

2. ФЗ подлежат обязательному официальному опубликованию в течение 7 дней после их подписания Президентом Российской Федерации, при этом официальным опубликованием ФЗ считается первая публикация его текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». ФЗ вступают в юридическую силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен иной порядок. Эти же правила установлены и в отношении ФКЗ (ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу ФКЗ, ФЗ, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г.).

В самом законе может быть указано, что он вступает в юридическую силу с момента официального опубликования или с иной определенной даты. Например, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (УИК РФ), принятый Государственной Думой 9 декабря 1996 г., одобренный Советом Федерации 25 декабря 1996 г., подписанный Президентом Российской Федерации 8 января 1997 г., вступил в действие с 1 июля 1997 г. Эта дата была определена ст. 1 ФЗ «О введении в действие УИК РФ» от 8 января 1997 г.

Указы Президента Российской Федерации и постановления правительства Российской Федерации по общему правилу вступают в юридическую силу по истечении 7 дней после их первого официального опубликования в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации (в «Парламентской газете» они не публикуются).

Остальные подзаконные акты вступают в силу, как правило, с момента принятия или издания.

Любые нормативно-правовые акты подлежат официальному опубликованию, если они затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина (ст. 15 Конституции РФ). Например, в 1999 г. в «Российской газете» публиковалось «Наставление дорожно-патрульной службе Государственной инспекции безопасности движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», утвержденное приказом министра внутренних дел Российской Федерации.

Нормативно-правовые акты утрачивают юридическую силу в трех случаях:

1)в случае их отмены;

2) в случае истечения срока, на который они были приняты (изданы);

3) в случае их фактической замены новым нормативно-правовым актом. .

Таким образом, должен применяется тот нормативно-правовой акт, который вступил в юридическую силу и не утратил таковую. Из этого правила есть два исключения.

1. В некоторых случаях после вступления в юридическую силу нового нормативно-правового акта некоторое время продолжает действовать прежний нормативно-правовой акт или его отдельные положения. Например, в 1994 и 1995 гг. соответственно были приняты и вступили в юридическую силу 1 и 2 части Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ). В то же время, до принятия 3 части ГК РФ, продолжают действовать некоторые положения ГК РСФСР 1964 г. Такая ситуация называется «переживание»- закона.

2. Иногда действие нового нормативно-правового акта распространяется на общественные отношения, возникшие до его вступления в силу. Это касается нормативно-правовых актов, устраняющих наказуемость деяния, смягчающих наказание или иным образом улучшающих положения лица в уголовном праве.

Такая ситуация называется «обратной силой закона». Отсюда выводится и другое правило. В уголовном праве запрещена обратная сила закона, устанавливающего наказуемость деяния, отягчающего наказание или иным образом ухудшающего положения лица. Конституция РФ 1993 г. распространила это правило не только в отношении преступлений, но и любых правонарушений: гражданско-правовых, административных, дисциплинарных (ст. 54 Конституции).

В ст. 57 Конституции Российской Федерации установлено также, что обратной силы не имеют законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщика.

Действие нормативно-правовых актов в пространстве. Нормативно-правовые акты определенного государства распространяют свое действие на всей территории этого государства. Территория Российской Федерации включает в себя территорию всех ее субъектов, внутренние воды (реки, озера, внутреннее море, (например, Белое море) и территориальное море (25 морских миль)), воздушное пространство над ними. Российская Федерация осуществляет юрисдикцию, т. е. ее нормативно-правовые акты действуют также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, определяемыми ФЗ и нормами международного права (ст. 68 Конституции Российской Федерации). Согласно международным правовым нормам, юрисдикция государства распространяется на морские суда, находящиеся в открытом море под флагом этого государства, на военные морские суда независимо от места их нахождения. И наоборот, считаются находящимися на территории данного государства морские суда, совершающие рейсы в его территориальном море, в его внутренних водах и в порту (кроме военных), и воздушные суда, находящиеся в его воздушном пространстве (кроме военных).

Действие нормативно-правовых актов по кругу лиц. По общему правилу действие нормативно-правовых актов распространяется на всех лиц, находящихся на территории данного государства.

Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие или находящиеся на территории государства, пользуются всеми правами, кроме некоторых политических (избирательных прав, права равного доступа к государственной службе), и несут все обязанности, кроме воинской. Уголовно-правовые нормы и нормы законодательства об административных правонарушениях не распространяются на лиц, пользующихся экстерриториальностью (т. е. изъятием из юрисдикции данного государства) или дипломатическим иммунитетом. Это главы иностранных государств и правительств, члены иностранных государственных делегаций, дипломатические и консульские представители иностранных государств и члены их семей. Вопрос об ответственности лиц за совершение ими правонарушений решается дипломатическим путем. Чаще всего в таких случаях они объявляются персоной «нон грата», т. е. нежелательной персоной, и высылаются за пределы страны.

Нормативно-правовые акты данного государства, как правило, распространяется и на его граждан, находящихся за границей. Некоторые исключения предусмотрены для лиц, совершивших за границей правонарушение. Так, по Уголовному кодексу Российской Федерации (УК РФ) гражданин Российской Федерации может быть привлечен к уголовной ответственности за преступление, совершенное за границей, только в том случае, если совершенное им деяние признается преступлением в стране пребывания и если это лицо не было осуждено в стране пребывания. При этом при привлечении такого лица к ответственности в Российской Федерации ему не может быть назначено наказание, превышающее максимальный размер наказания по законодательству той страны, где было совершено преступление (ч. 1 ст. 12 УК РФ).