Механизм государства

Механизм государства (государственный механизм) понимается в теории государства и права в основном в двух, значениях.

В первом значении он понимается как система органов государственной власти и отождествляется с понятием «государственный аппарат».

Во втором значении понятия «механизм государства» и «государственный аппарат» различаются между собой; государственный аппарат считается лишь частью механизма государства. В него, кроме государственного аппарата, входят также так называемые материальные придатки к государственному аппарату — армия, полиция, разведка, тюрьмы и другие силовые структуры.

Существует также точка зрения, что механизм государства — это государственный аппарат, система органов которого в действии, в состоянии динамики, в то время как государственный аппарат — это система органов государственной власти в статике. Такое понимание механизма государства основывается на этимологии (происхождении) самого слова «механизм», которое означает систему, в которой движение одного вызывает движение другого. Таким образом, в механизме государства происходит взаимодействие органов государственной власти между собой, основанное на определенных способах, принципах. С этой точки зрения механизм государства есть функционирование государственного аппарата, государственный аппарат в действии, который выражается в определенных способах, принципах функционирования системы органов государственной власти (государственного аппарата), взаимосвязях и взаимодействии между собой отдельных ее частей.

В определении сущности государства решающую роль играют принципы организации и функционирования механизма государства. Различаются два противоположных по своей сущности принципа организации и функционирования механизма государства — единовластие и разделение властей.

При единовластии вся власть в государстве сосредоточивается в одних руках — монарха, диктатора либо группы лиц: бюрократического аппарата, верхушки правящей партии либо одного из органов государственной власти.

Такая организация государственной власти в большей степени присуща государствам восточного типа, хотя временно может установиться и в других государствах (гитлеровская Германия, фашистские Италия и Испания).

Разделение властей предполагает существование в государстве трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной, каждая из которых имеет свои органы, независима от других властей и самостоятельна в пределах своей компетенции. Взаимоотношение трех властей между собой обусловливается системой сдержек и противовесов между ними, с тем чтобы ни одна власть не могла стать абсолютной, вседовлеющей. Разделение властей может осуществляться по горизонтали и по вертикали.

Разделение властей по горизонтали означает разделение высшей законодательной, исполнительной и судебной властей государства. Разделение властей по вертикали означает разделение власти между высшими государственными органами и органами власти в территориальных единицах государства. Разделение властей присуще государствам западного типа.

Развитие государства в России характеризуется постоянными переходами от восточного типа государства к западному, от единовластия к разделению властей. Начало государственно-правового развития России характеризовалось единовластием в форме абсолютной монархии (самодержавия). Первый серьезный удар по единовластию был нанесен в ходе великой судебной реформы 1864 г., когда была выделена самостоятельная судебная власть, но законодательная и исполнительная власти продолжали оставаться в руках монарха-императора. Коренное реформирование государственного механизма России произошло в ходе первой русской революции 1905-1906 гг., когда были сформированы выборные представительные органы — Государственный Совет и Государственная Дума, которым стали принадлежать полномочия законодательной власти, а исполнительная власть осталась в руках монарха. Государственный механизм России стал действовать по принципу разделения властей.

После Октябрьской революции 1917 г. в России вновь восторжествовало единовластие. Формально вся власть в стране принадлежала представительным выборным органам — Советам, которые на высшем уровне являлись органами законодательной власти. Фактически вся власть принадлежала правящей верхушке Коммунистической партии, а в годы «культа личности» — одному человеку, лидеру Коммунистической партии.

В настоящее время в ст. 10 Конституции Российской Федерации 1993 г. провозглашен принцип разделения властей.

Систему органов государственной власти, функционирующих в рамках механизма государства, принято классифицировать по двум основаниям: по характеру осуществляемых функций и по пределам действия в пространстве.

Органы государственной власти по характеру осуществляемых функций подразделяются на органы законодательной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти.

Органы законодательной власти

Основной задачей этих органов является разработка, обсуждение и принятие законов, которые являются нормативно-правовыми актами, обладающими высшей юридической силой в стране. Во многих странах в функции органов законодательной власти входят парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной власти, решение вопроса об отрешении от должности главы государства (как правило, президента) и других высших должностных лиц (импичмент), осуществляемые в рамках системы сдержек и противовесов, участие в назначении на должность высших должностных лиц государства. Органы законодательной власти, как правило, являются выборными, поэтому они называются еще и представительными органами, т. е. состоят из представителей всего населения страны, либо отдельных групп населения, либо территориальных единиц государства. Органы законодательной власти обобщенно именуются парламентами (от франц. parle — говорить), хотя в ряде стран они могут именоваться по-другому (Конгресс в США, Генеральные Кортесы в Испании, Сейм в Литве и Латвии, Верховная Рада на Украине, Национальное Собрание в Белоруссии и т. д.).

Парламенты бывают однопалатными и двухпалатными. В двухпалатном парламенте существуют нижняя палата и верхняя палата, которая обобщенно называется сенатом. Как правило, законы принимает нижняя палата, а утверждает или одобряет сенат, В двухпалатном парламенте проходит своеобразное разделение властей между органами законодательной власти. Смысл такого разделения заключается в том, чтобы верхняя палата сдерживала поспешные решения нижней палаты. Поэтому, в принципе, в верхней палате (сенате) должны заседать люди мудрые, наделенные опытом. Само слово сенат происходит от латинского senex — старый, старик.

Идея двухпалатного парламента во многом принадлежит выдающемуся французскому просветителю Ш. Л. Монтескье. Он вывел еще одну разновидность власти, которую назвал «регулирующей». Речь идет о том, что законодательная власть, в свою очередь, разделяется еще на две. Одна часть законодательной власти принадлежит собранию, избираемому народом, а вторая — собранию знати. Последнее как раз и осуществляет «регулирующую» власть. Сам Ш. Л. Монтескье по этому поводу пишет: «Для того чтобы удержать их (членов законодательного собрания. — Э. Г.) от крайностей, необходима регулирующая власть. Эту задачу очень хорошо может выполнить та часть законодательного корпуса, которая состоит из знати».

В Российской Федерации законодательную власть на высшем (федеральном) уровне осуществляет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, состоящее из двух палат. Нижняя палата — Государственная Дума избирается населением всей страны сроком на 4 года в количестве 450 человек. Верхняя палата — Совет Федерации не избирается, а формируется из расчета по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (всего их 89: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов) и по одному представителю от законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Государственная Дума состоит из депутатов — представителей всего населения страны, а Совет Федерации из членов — представителей территориальных единиц — субъектов Российской Федерации. В целом и Государственная Дума и Совет Федерации являются представительными органами власти.

В рамках системы сдержек и противовесов Федеральное Собрание Российской Федерации решает вопрос об отрешении от должности Президента Российской Федерации. В сфере назначения на должность высших должностных лиц Государственная Дума дает или не дает согласие Президенту Российской Федерации на назначение им Председателя правительства Российской Федерации. Совет Федерации назначает по представлению Президента Российской Федерации членов высших судебных органов — Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации.

Органы исполнительной власти

Основная задача этих органов — исполнение законов, принятых парламентом. В целях их исполнения и на основе законов органы исполнительной власти в рамках своей компетенции издают собственные нормативно-правовые акты, которые не должны противоречить законам, и поэтому они называются подзаконными нормативно-правовыми актами. Поэтому органы исполнительной власти называются еще и распорядительными органами власти (исполнительно-распорядительными). Органы исполнительной власти делятся на общие и отраслевые. Центральные (общей компетенции, общие) органы исполнительной власти обобщенно называют правительством. В конкретных странах правительство может называться по-разному: Совет Министров, Кабинет Министров, Федеральный Совет в Швейцарии и т. д.

Правительство — это коллегиальный орган исполнительной власти, т. е. все решения членами правительства принимаются сообща, путем голосования. Члены правительства несут коллективную ответственность перед парламентом и перед главой государства за свою деятельность и могут быть отправлены в отставку всем составом правительства. В правительство входит его глава, который в одних странах называется Председателем правительства (Совета Министров, Кабинета Министров), в других странах премьер-министром (т. е. первым министром), в ФРГ и Австрии — федеральным канцлером, в Латвии — Президентом министров и т. д. Глава правительства назначается на должность либо парламентом, чаще всего по представлению главы государства (монарха или президента), либо, наоборот, главой государства с согласия или одобрения парламента. Членами правительства являются министры и другие высшие должностные лица. Они могут назначаться на должность либо парламентом, либо главой государства по представлению (предложению) главы правительства.

Отраслевыми органами исполнительной являются министерства и другие ведомства, возглавляемые, как правило, единолично министрами — членами правительства или главами других ведомств.

Слово «правительство» иногда понимают и в ином смысле — как совокупность вообще всех органов государственной власти. Например, употребляется такое выражение, как правительство США. В данном случае имеется в виду совокупность всех федеральных властей США — Конгресса и Президента, а правительство в смысле коллегиального органа исполнительной власти в США вообще отсутствует.

К исполнительной ветви власти обычно относят и главу государства (монарха или президента) В ряде стран — США, Бразилии, Аргентине и некоторых других — президент лично возглавляет исполнительную власть, а правительство в этих странах отсутствует. В других странах президент делит исполнительную власть с правительством (например, во Франции) или его деятельность сильно зависит от правительства.

Глава государства, кроме всего прочего, осуществляет представительские функции как внутри страны, так и на международной арене. Например, внутри страны от имени государства Награждает государственными наградами, присваивает почетные звания, на международной арене он аккредитует при себе послов иностранных государств, назначает послов в иностранные государства, ведет международные переговоры. В рамках системы сдержек и противовесов глава государства подписывает или утверждает законы, принятые парламентом, и может при этом использовать право вето, т. е. не подписать, не утвердить закон; в ряде стран он вправе распустить парламент или его нижнюю палату, назначив новые выборы. Он назначает, зачастую с согласия парламента, высших должностных лиц государства, является Главнокомандующим Вооруженными Силами.

В Российской Федерации общим органом исполнительной власти является Правительство Российской федерации. Его возглавляет Председатель, назначаемый на должность Президентом Российской

Федерации с согласия Государственной Думы, которая может выразить недоверие правительству Российской Федерации, но отправить его в отставку правомочен только Президент Российской Федерации, который вправе не согласиться с решением Государственной Думы. Президент Российской Федерации может отправить правительство Российской Федерации в отставку по собственной инициативе. Членами правительства Российской Федерации являются заместитель Председателя правительства, федеральные министры, назначаемые на должность Президентом Российской Федерации по представлению Председателя правительства. Отраслевыми органами исполнительной власти в Российской Федерации являются федеральные министерства и другие ведомства, государственные комитеты, федеральные службы и т. д.

Президент Российской Федерации делит исполнительную власть с правительством Российской Федерации, может председательствовать на заседаниях правительства Российской Федерации, осуществляет представительские функции, является Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, имеет право вето, может распустить Государственную Думу с назначением новых выборов.

Среди федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации особо выделяются правоохранительные органы, которые будут рассмотрены в 6.3 («Реализация права»).

Органы судебной власти

Судебную власть, или правосудие, осуществляют суды, они разрешают юридические дела и споры, вытекающие из гражданско-правовых, уголовно-правовых, административно-правовых отношений.

В большинстве развитых стран суды участвуют в системе сдержек и противовесов, они осуществляют конституционный контроль (конституционное правосудие) и могут признать несоответствующими конституции и, следовательно, недействующими нормативно-правовые акты как парламента, так и главы государства и правительства. Органы судебной власти формируются, как правило, совместно органами законодательной и исполнительной властей.

В Российской Федерации действуют Конституционный Суд Российской Федерации как орган конституционного правосудия, суды общей юрисдикции, разрешающие все уголовные дела и часть гражданских и административных дел, возглавляемые Верховным Судом Российской Федерации, и арбитражные суды, разрешающие гражданские и административные дела в хозяйственной сфере, возглавляемые Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Члены Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются верхней палатой парламента — Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, остальные федеральные судьи назначаются Президентом Российской Федерации.

В Российской Федерации в большинстве бывших советских республик в качестве самостоятельного органа власти выступает прокуратура.

Органы государственной власти по пределам действия в пространстве выделяются в государствах со сложным государственным устройством, состоящих из относительно самостоятельных частей, имеющих свои органы государственной власти (органы власти субъектов федерации, региональные органы власти, органы власти автономий).

Так, например, в федеративном государстве США каждый их субъект — штат — имеет всю совокупность собственных самостоятельных властей (законодательной, исполнительной и судебной).

Федеративным государством является и Российская Федерация.

В Российской Федерации имеется 89 субъектов, каждый из которых имеет собственные органы законодательной и исполнительной власти, которые определяются ими самостоятельно, но исходя из общих принципов организации государственной власти, закрепленных в Конституции Российской Федерации, — прежде всего это принцип республиканского правления, принцип разделения властей.

Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации называются по-разному: областные и краевые думы (в городе федерального значения Москве — Городская дума), Законодательное собрание (в городе федерального значения Санкт-Петербурге и в Ленинградской области), Представительное собрание (в Астраханской области) и т. д.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации именуются правительствами или администрациями.

Во многих субъектах имеется пост, аналогичный должности главы государства: в республиках Российской Федерации — президенты, в других субъектах Российской Федерации — губернаторы, главы администрации, в городе федерального значения Москве — мэр.

Собственная судебная власть в субъектах Российской Федерации развита слабо. Лишь в некоторых республиках имеются конституционные суды, осуществляющие конституционный контроль за соответствием нормативно-правовых актов этих республик республиканским конституциям. В других субъектах Российской Федерации законом предусмотрено создание уставных судов, выполняющих аналогичные функции, поскольку в субъектах Российской Федерации (не республиках) имеются не конституции, а уставы. Уставный суд с 2000 г. действует в городе федерального значения Санкт-Петербурге. Судами субъектов Российской Федерации являются и мировые судьи, которые действуют еще не повсеместно.