Актуальные проблемы организации и функционирования государственного механизма Российской Федерации

В 1920 г. образуется еще одна форма автономии — автономная область. В этом году были образованы Чувашская, Калмыцкая, Марийская автономные области и автономная область Вотякского народа (современное наименование — Удмуртия). Впоследствии все они были преобразованы в АССР. Ныне это российские республики (бывшая Марийская АССР входит в РФ под названием Республика Марий Эл). В 1921 г. были образованы автономная область Коми, преобразованная впоследствии в АССР,— ныне Республика Коми в составе РФ, и Ойротская автономная область, впоследствии Горно-Алтайская автономная область,— ныне Республика Алтай в составе РФ. Была образована и Еврейская автономная область — ныне единственный субъект РФ, сохранивший наименование автономной области.

В 1921 г. из состава РСФСР вышел обширный Дальневосточный регион от Байкала до Тихого океана, где образуется самостоятельное государство — Дальневосточная Республика (ДВР). В составе ДВР была образована национальная Бурят-Монгольская автономная область. В 1922 г. ДВР объединяется с РСФСР, а в 1923 г. на базе объединения бурят-монгольских районов ДВР и РСФСР была создана Бурят-Монгольская АССР — ныне Республика Бурятия в составе РФ.

В 1921-1924 гг. происходит постепенное расформирование Горской АССР на Северном Кавказе. В результате этого процесса возникли Кабардино-Балкарская автономная область (1921), Чеченская, Карачаево-Черкесская, Северо-Осетинская и Ингушская автономная области (1922). Все они, за исключением Карачаево-Черкесии, впоследствии были преобразованы в АССР, а ныне все они, в том числе и Карачаево-Черкесия, — республики в составе РФ.

В 1928 г. создается Мордовский округ в составе Средне-Волжского края. Впоследствии округ был преобразован в АССР, а ныне Мордовия — республика в составе РФ. В это же время создаются Адыгейская автономная область в составе Азово-Черноморского, впоследствии Краснодарского края, — в настоящее время Республика Адыгея в составе РФ и Хакасская автономная область в составе Красноярского края — ныне также российская республика — Хакасия. В 1944 г. в состав РСФСР вошла на правах автономной области Тувинская Народная Республика, преобразованная в 1961 г. в АССР. В настоящее время — это Республика Тува в составе РФ. Любопытно отметить, что Тува, так же как и в случае с Российской Империей, стала последним национальным территориальным приобретением РСФСР. Самыми же последними приобретениями, но уже не национального характера, стала часть территории Восточной Пруссии, принадлежащей ранее Германии, — ныне Калининградская область — субъект РФ, а также Южный Сахалин и Курильские острова, ранее принадлежавшие Японии, — ныне входящие в состав Сахалинской области — субъекта РФ.

В 1925 г. появляется еще одна форма автономии народов Севера — национальный округ (после принятия конституции 1978 г. — автономный округ). Создаются 10 таких округов — Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Долгано-Ненецкий (Таймырский), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий. В настоящее время все они являются автономными округами (АО) — субъектами РФ. Особенностью автономных округов и автономных областей в составе РСФСР стало то, что они входили в состав соответствующих краев или областей РСФСР.

Вся остальная территория РСФСР состояла из краев и областей, являющихся обыкновенными административно-территориальными единицами. К моменту принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в состав РСФСР входило 6 краев (Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский), 49 областей и два города республиканского значения — Москва и Ленинград.

АССР по последней советской конституции 1978 г. было 16 — Башкирская, Бурятская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Марийская, Мордовская, Северо-Осетинская, Татарская, Тувинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская и Якутская АССР.

В состав пяти краев РСФСР, кроме Приморского края, входило пять автономных областей: в Алтайском крае — Горно-Алтайская, в Краснодарском — Адыгейская, в Красноярском — Хакасская, в Ставропольском — Карачаево-Черкесская и в Хабаровском — Еврейская автономные области. В состав Красноярского края также входило два автономных округа (АО) — Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский. Два АО входило в состав Тюменской области — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий. По одному АО входило: в Архангельскую область — Ненецкий АО, в Иркутскую — Усть-Ордынский Бурятский, в Камчатскую — Корякский АО, в Магаданскую — Чукотский АО, в Пермскую — Коми-Пермяцкий АО и в Читинскую — Агинский Бурятский АО. Всего насчитывалось 10 автономных округов.

Процессы преобразования государственного устройства начались в 1990 г. В течение 1990-1991 гг. все АССР провозгласили свой государственный суверенитет. В 1991 г. из названия АССР было исключено слово «автономная» и они стали именоваться просто республиками в составе России. В этом же году правовой статус автономных областей, кроме Еврейской автономной области, был повышен до статуса республики. Все автономные области, в том числе и Еврейская, вышли из состава соответствующих краев и стали входить в Российскую Федерацию непосредственно. Многие республики изменили свои наименования в соответствии со своими национальными языками: Башкортостан, Марий Эл, Татарстан. Другие республики стали использовать двойное наименование на национальном и русском языках: Саха (Якутия), Калмыкия — Хальмг-Тангч, Чувашская республика — Чаваш республики. Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. Чечено-Ингушская Республика была разделена на две республики — Чеченскую и Ингушскую. Таким образом, к моменту принятия Конституции Российской Федерации в составе России уже имелась 21 республика и осталась одна автономная область.

Были сохранены все б краев и 49 областей. Некоторые области изменили свои названия в связи с возвращением исторических наименований их областным центрам. Так, Горьковская область стала именоваться Нижегородской, Калининская — Тверской и Куйбышевская — Самарской. Города Москва и Ленинград (с 1991 г. — Санкт-Петербург) стали именоваться городами федерального значения. Десять автономных округов сохранили свои наименования и вхождение в состав соответствующих краев и областей. Исключение составляет Чукотский АО, который в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. вышел из состава Магаданской области и входит в состав Российской Федерации непосредственно.

31 марта 1992 г. в Москве было подписано три федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе РФ (первый договор), между федеральными органами государственной власти и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в составе РФ (второй договор) и между федеральными органами государственной власти и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ (третий договор). Федеральный договор не подписали Республика Татарстан и Чечено-Ингушская Республика. Тексты всех трех договоров были включены в Конституцию 1978 г. в качестве ее составной части. Эти договоры придали статус субъектов федерации не только республикам, как ранее, но и краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам.

Подписание федеративных договоров в 1992 г. дало основание некоторым авторам утверждать, что современная Россия является договорной либо, по крайней мере, договорно-конституционной федерацией. Прежде всего необходимо оговориться, как понимать сами термины «договорная федерация», «конституционная федерация» и т. д. В конституционном праве зарубежных стран договорной федерацией признается объединение ранее независимых государств в одно целое, а конституционной — наоборот, разделение ранее унитарного государства на составные части, имеющие статус субъекта федерации. Договорно-конституционная федерация характеризуется тем, что часть субъектов федерации добровольно объединилась в союзное государство на основе договора, а другая часть присоединилась к федерации иным путем. Такой федерацией формально был бывший СССР. Договорно-конституционной федерацией являются современные США, так как только 13 «первоначальных» штатов ратифицировали федеральную конституцию, а остальные штаты вошли в федерацию иным путем. С этой, и единственно верной, на наш взгляд, точки зрения и следует характеризовать современную Российскую Федерацию. Она никак не может быть признана договорной, поскольку федеративные договоры, подписанные 31 марта 1992 г., вовсе не учредили новое федеративное государство, а лишь разграничили предметы ведения и полномочия между органами власти федерации и ее субъектов в рамках уже существующего государства. Естественно, не происходило и объединения ранее независимых государств в федерацию. С этих позиций современную Россию нельзя назвать и договорно-конституционной федерацией. Федеративное устройство России, причем впервые в ее многовековой истории, было установлено только Конституцией 1993 г. на основе уже существовавшего национально-территориального и административно-территориального деления фактически унитарного государства — РСФСР. Субъектами Российской Федерации являются уже сформировавшиеся ранее 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов, исторический процесс образования которых показан нами с древнейших времен до наших дней, т. е. Российская Федерация формировалась по принципу «сверху вниз», что характерно для конституционной федерации. Таким образом, современная Россия — конституционная федерация. Такая точка зрения встречается в литературе."

Однако при характеристике Российской Федерации многие отечественные авторы по-другому понимают смысл договорной и конституционной федерации. Договорной признается такая федерация, в которой разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами регулируется договорами между ними. В конституционной федерации эти вопросы регулируются соответственно конституцией. С этих же позиций различаются договорно-конституционные и конституционно-договорные федерации. Так, И. А. Умнова считает, что «Под договорно-конституционной федерацией понимается федеративное государство, учрежденное договором и конституцией, где приоритет с точки зрения юридического верховенства отдается договору. Представление о России как о договорно-конституционной либо даже просто договорной федерации распространено в республиканских юридических школах. Конституционно-договорная федерация характеризуется тем, что разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами регулируется как конституцией, так и договорами. Приоритет при этом принадлежит конституции. В общем-то, именно таким образом данный вопрос решается Конституцией Российской Федерации 1993 г. Поэтому очень многими современная Россия признается конституционно-договорной федерацией. В то же время, исходя из того же приоритета конституции перед договорами, современная Россия характеризуется в качестве только конституционной федерации.

Впрочем, все это лишь споры о терминах, а вот проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов действительно является актуальной и характеризует механизм современного российского государства с точки зрения ее государственного устройства и разделения властей по вертикали. Конституция Российской Федерации 1993 г. разделила предметы ведения и полномочий по трем сферам: в сфере исключительной компетенции федерации, совместной компетенции и, по остаточному принципу, исключительной компетенции субъекта федерации (ст. 71, 72, 73). Такой вариант разграничения компетенции вполне приемлем для механизма правового государства и соответствует мировой практике. Кроме того, Конституция Российской Федерации допускает и договорное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти ее субъектов (ст. 11). Это, на наш взгляд, очень радикальное конституционное положение, показывающее гибкость федеративных отношений в России. Оно свидетельствует об отказе федерального центра диктовать свою волю субъектам Российской Федерации, о так называемом кооперативном федерализме, тенденции, развитие которой прослеживается и в современных зарубежных развитых федеративных государствах. Радует тот факт, что договорной процесс наконец урегулирован Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.

Система органов государственной власти субъектов федерации определяется ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленных федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции). Такой закон еще не принят, что позволяет субъектам федерации достаточно свободно строить свой государственный механизм. Разделение властей по горизонтали в субъектах Российской Федерации может существенно отличаться от установленного в федеральном центре. Это, в свою очередь, порождает и разнообразие форм республиканского правления в субъектах Российской Федерации.

Думается, что такое разнообразие только лишний раз подчеркивает подлинно федеративный, а следовательно, и демократический правовой характер государственного механизма России с точки зрения ее государственного устройства.