Актуальные проблемы организации и функционирования государственного механизма Российской Федерации

Решение Конституционного Суда, как известно, окончательно и обжалованию не подлежит (ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Однако желательно, чтобы данный вопрос решался на уровне законодательства. А. С. Пиголкин предлагает урегулировать его либо путем внесения изменений в Конституцию (что, на наш взгляд, неприемлемо), либо посредством установления соответствующих положений в Законе о нормативно-правовых актах РФ, проект которого рассматривается в Государственной Думе. По мнению Ю. Е. Ширяева, следует принять специальный закон, который определил бы юридическую силу и срок действия законозаменяющих указов Президента. В любом случае, при законодательном решении этого вопроса будет иметь место делегированное законодательство, которое имеет немалое распространение и в зарубежных странах. Поэтому единственным законодательным органом в России остается парламент. Президент Российской Федерации законодательных полномочий не имеет и иметь не может.

В то же время весьма значительны полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти. Хотя Конституция и не называет Президента носителем исполнительной власти, анализ многих положений Конституции Российской Федерации свидетельствует о том, что он осуществляет именно исполнительную власть.

1. Президент обладает рядом существенных полномочий по формированию исполнительной власти. Так, согласно ст. 83 Конституции, он лично, но с согласия Государственной Думы, назначает на должность Председателя правительства. По предложению последнего он назначает на должность и освобождает от нее заместителей Председателя правительства и федеральных министров. Председатель правительства, кроме того, не позднее недельного срока после назначения на должность представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ст. 116 Конституции).

2. Президент имеет полномочия по осуществлению руководства органами исполнительной власти. Так, согласно п. «б» ст. 83 Конституции, он вправе председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации.

3. Президент имеет важные полномочия и в отношении актов, принимаемых правительством. Так, согласно ч. 1 ст. 115 Конституции, постановления и распоряжения правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение не только Конституции и федеральных законов, но и нормативных указов Президента. В соответствии с ч. 3 этой же статьи акты правительства, в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента, могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

4. Президент обладает важными полномочиями в отношении актов органов исполнительной власти субъектов федерации. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина он имеет право приостанавливать действие этих актов до решения вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции).

4. Президент осуществляет полномочия по прекращению деятельности правительства. Так, он принимает или отклоняет отставку Правительства (п. «в» ст. 83 и ч. 1 ст. 117 Конституции). Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия (ст. 116 Конституции). Президент Российской Федерации вправе лично принять решение об отставке Правительства (ч. 2 ст. 117).

5. Указы Президента, по существу, носят такой же подзаконный характер, что и акты Правительства, т. е. они не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции).

6. Ч. 3 ст. 92 Конституции устанавливает, что во всех тех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель правительства.

Кроме того, Президент, как верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации, своими указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти; ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий (ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.).

Наконец, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 августа 1999 г. в структуру федеральных органов исполнительной власти входят, в частности, Федеральное агентство по правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, Главное управление специальных программ при Президенте Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации.

Все сказанное свидетельствует о преимущественно исполнительном характере власти президента Российской Федерации и позволяет определить его место в системе разделения властей как составную, наряду с правительством, часть исполнительной власти Российской Федерации. Взаимоотношения президента с правительством можно определить по формуле, характерной для полупрезидентской республики: Президент осуществляет общее руководство правительством, а непосредственно руководит им его глава (в России — Председатель правительства). В схему полупрезидентской республики входит и осуществление президентом Российской Федерации арбитражно-регулятивных функций, наряду и помимо традиционных функций главы государства.

Президент России в качестве носителя исполнительной власти воспринимается многими представителями юридической науки. Например, И. Н. Зубов прямо пишет, что «Президентская структура — это структура все той же исполнительной власти». Часто при этом подчеркивается, что Президент, не являясь главой исполнительной власти по Конституции, является таковым на самом деле. Так, В. Е. Чиркин, рецензируя сборник «Новые конституции стран СНГ и Балтии», отмечает, что в тех странах СНГ и Балтии, «... где конституции не указывают, что президент обладает исполнительной властью, на деле он ее осуществляет в полном объеме (например, в России)».™ Обосновывается в литературе и спорное с логической точки зрения утверждение о том, что президент России хотя и не входит в систему разделения властей, тем не менее является руководителем исполнительной власти. Иногда отмечается, что Президент России в значительной мере тяготеет к исполнительной власти. Как видно, почти никто из исследователей данного вопроса не называет президента Российской Федерации напрямую представителем исполнительной власти, основываясь на конституционной неопределенности его статуса.

Интересно отметить, что во многих конституциях бывших союзных республик СССР президент прямо называется главой исполнительной власти. Так, например, ст. 1 Конституции Азербайджанской Республики провозглашает президента, так же как и в России, главой государства. Но ст. 112 этой же конституции устанавливает, что «в Азербайджанской Республике исполнительная власть принадлежит Президенту Азербайджанской Республики». Сравнительно-правовой анализ статусов президентов России и Азербайджана позволяет сделать вывод об их существенном сходстве. Так, А. Ш. Султанов по этому поводу совершенно справедливо пишет, что «несмотря на то что Президент Российской Федерации юридически не является главой исполнительной власти, тем не менее его полномочия в сфере взаимоотношений с органами исполнительной власти существенно мало отличаются от объема полномочий Президента Азербайджанской Республики, который возглавляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией».

В Грузии, согласно ст. 69 ее Конституции, президент является одновременно главой государства и главой исполнительной власти. То же самое установлено и в конституции грузинской автономии — Республики Абхазия (ст. 48). Главой исполнительной власти назван президент Республики Казахстан (ст. 40 Конституции Республики Казахстан). Главой государства и исполнительной власти является президент Республики Таджикистан в соответствии со ст. 64 Конституции этой республики. То же самое установлено в ст. 54 конституции Туркменистана и в ст. 89 конституции Республики Узбекистан.

Совсем иначе дело обстоит в Латвии. Она является единственной бывшей советской республикой, избравшей парламентскую форму правления со всеми вытекающими отсюда последствиями, относящимися к статусу главы государства. Например, в ст. 53 Конституции Латвийской Республики установлен характерный для парламентских форм правления институт контрассигнатуры: «Президент республики за свою деятельность политической ответственности не несет. Все распоряжения Президента республики должны быть контрассигнованы Президентом министров (так официально именуется глава правительства. — Э. Г.) или соответствующим министром, которые вместе с тем принимают на себя всю ответственность за эти распоряжения...»"

Президенты остальных стран-членов СНГ, а также Литвы и Эстонии конституционно не определены в качестве носителей исполнительной власти, но на деле являются таковыми. Так, А. Ш. Аратюнян, исследовавший конституционно-правовой статус президента Республики Армения, сделал вывод, в сущности совпадающий с нашим: «Несмотря на то что Конституция (Армении) 1995 г. установила главой исполнительной власти Правительство, исследование конституционного статуса Президента в сфере исполнительной власти дало много доказательств того, что именно Президент Республики Армения осуществляет руководство в этой сфере и является де-факто главой исполнительной власти».

Подводя итог вышесказанному, необходимо сделать вывод о том, что исходя из сложившейся международной практики и из конституционного принципа разделения властей, президент Российской Федерации должен осуществлять только исполнительную власть. Во избежание возможных разночтений именно это и надо было бы установить в Конституции 1993 г. Однако мы считаем, что действующую конституцию изменять и дополнять в настоящее время недопустимо, ибо даже одна принятая поправка может вызвать целый каскад изменений, что отнюдь не будет способствовать политической стабильности в обществе и государстве. Поэтому мы не поддерживаем тех политиков и ученых, которые призывают к изменению конституции. О нежелательности изменения конституции говорится в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 1999 г.: «чем ближе даты парламентских и президентских выборов, тем громче звучат призывы переписать Основной закон (выделено в тексте. — Э. П.). Анализ предлагаемых изменений показывает, что они носят не столько правовой, сколько политический характер. Прежде чем начинать дискуссии об изменении Конституции, надо научиться ее уважать, до конца завершить конституционную реформу, начатую в 1993 г.: полностью реализовать и развить заложенный в Конституции Российской Федерации огромный демократический и гуманитарный потенциал. Необходимо разобраться, с чем связаны недостатки в реальной жизни: с заложенными в Конституции принципами и механизмами или неполной и непоследовательной реализацией этих принципов»"

Подобная позиция высказывается и в юридической науке. М. А. Митюков справедливо считает, что «российская конституция нуждается не в изменении, а в нормальном развитии и защите». Вопросы конституционно-правового характера могут решаться и в текущем законодательстве, желательно федеральными конституционными законами. Упомянутый нами М. А. Митюков по этому поводу отмечает, что «современную Конституцию РФ в широком смысле составляют не только текст Конституции РФ 1993 г., но и положения, развитые в федеральных конституционных законах и постановлениях Конституционного Суда об официальном и казуальном толковании Конституции РФ. Такое понимание содержания Конституции позволяет весьма скептически оценить необходимость нынешних требований о поправках в нее»

Принадлежность Президента Российской Федерации к исполнительной ветви власти целесообразно было бы закрепить в федеральном конституционном законе. Такие законы в соответствии с ч. 1 ст. 108 Конституции Российской Федерации принимаются только по вопросам, предусмотренным конституцией. Однако конституция не предусматривает принятие федерального конституционного закона по вопросам функционирования института президента Российской Федерации. Можно было бы принять обычный федеральный закон о президенте, но юридическая сила такого закона не совсем будет соответствовать высокому статусу главы государства. Выход видится во внесении изменений и дополнений в уже существующий Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Статья 30 указанного закона устанавливает, что «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти». Представляется, что в этой статье следовало бы записать: «Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть совместно с Президентом Российской Федерации. Президент Российской Федерации осуществляет общее руководство правительством Российской Федерации. Непосредственное руководство правительством Российской Федерации осуществляет Председатель правительства Российской Федерации». В этом законе целесообразно было бы более четко урегулировать разделение функций президента и Председателя правительства по руководству правительством и федеральными органами исполнительной власти в целом. В частности, заслуживает пристального внимания предложение И. Д. Хутинаева определить закрытый перечень вопросов, по которым президент председательствует на заседании правительства. Представляется также необходимым установить конкретные основания, по которым президент может отправить в отставку правительство Российской Федерации и предусмотреть предварительные консультации по этому вопросу с палатами Федерального Собрания. Таким образом, можно было бы добиться разделения властей «вглубь», т. е. между различными высшими органами исполнительной власти, которое в конституционном праве называется бицефализмом. Бицефализм в сочетании с бикамеризмом, т. е. разделением компетенции между органами законодательной власти (Советом Федерации и Государственной Думой), мог бы существенно укрепить разделение властей в России, раскрыть демократический потенциал, заложенный в государственный механизм полупрезидентской республики.

В нашем исследовании мы исходим из той позиции, что современная Россия, равно как и большинство постсоветских и постсоциалистических государств, является полупрезидентской республикой. В Конституции Российской Федерации не указано на конкретную разновидность республиканской формы правления. Впрочем, такого указания нет и в конституциях большинства зарубежных стран мира. Вывод об организации и функционировании государственного механизма России по типу полупрезидентской республики вытекает из сравнительного анализа с V конституцией Французской республики. Современная Франция является классическим примером полупрезидентской республики. Такой вывод в основном разделяет и значительная часть российских юристов. Иногда Россию называют смешанной республикой. Такая позиция также не вызывает особых возражений, так как полупрезидентская республика обычно либо отождествляется со смешанной республикой, либо считается разновидностью последней. Неприемлемы, на наш взгляд, лишь утверждения о президентской республике в России. Юридически Российская Федерация никоим образом не подходит под признаки президентской республики, которая сложилась в США в результате конкретных социальных и политических условий и вряд ли будет повторена в какой-либо другой стране. В США президент является не главой государства, а единоличным главой исполнительной власти; в США отсутствует правительство в смысле коллегиального органа исполнительной власти, а следовательно и пост главы правительства; некоторые функции правительства осуществляются администрацией президента. Представляется, что выводы о президентской республике в России основаны не на юридических доказательствах, а на политических соображениях. Одни из приверженцев такой точки зрения считают, что у президента России слишком сильная власть, что наблюдается превалирование его в государственном механизме, и относятся к такому положению дел отрицательно. Здесь сказывается, скорее всего, негативное отношение к личности действующего президента России (во время написания монографии — Б. Н. Ельцина). Другие авторы, также констатируя сильную власть Президента, считают, что это естественное и желательное положение дел и что в современный период президентская (на их взгляд) республика для России наиболее приемлема. И те и другие исследователи почему-то не обращают внимания на то, что в классической президентской республике президент вовсе не играет главную роль в государственном механизме и что в такой республике проведено жесткое разделение властей. При любом авторитаризме со стороны главы государства речь должна идти не о президентской, а о единовластной республике, ничего общего с демократическим, правовым государством и его механизмом не имеющей. Российская Федерация по конституции является полупрезидентской республикой. При нормальном, основанном на конституции, функционировании механизма полупрезидентской республики и с условием некоторого его совершенствования в текущем законодательстве у России при этой форме правления есть все реальные шансы построения правового государства. Парламентская республика при неразвитости политических институтов, политической и правовой культуры, при неоформленности партийной системы, при общей политической и экономической нестабильности для современной России явно неприемлема. Вряд ли парламентская форма правления будет приемлемой для нашей страны и в обозримом будущем.

Вторая проблема практического осуществления принципа разделения властей в Российской Федерации заключается в таком же противоречивом, как и место президента, месте в государственном механизме прокуратуры России.