Новости
05.02.17
Закон и мораль в разрешении семейных споров
Закон охраняет семейные ценности и традиции, формирует ответственности сторон семейных взаимоотношений, защищает права и интересы каждого члена конкретной ячейки общества.


подробнее
30.01.17
Вниманию собственников нежилых помещений!!!
Юридическая Компания "АМПАРО" приглашает собственников нежилых помещений и арендодателей к взаимовыгодному сотрудничеству на постоянной основе.


подробнее
27.01.17
Вниманию клиентов Компании и посетителей сайта!!!
Обращаем внимание всех клиентов Компании и посетителей сайта, что телефоны Юридической Компании "АМПАРО" изменились. Актуальную информацию можно найти в разделе "Контакты".
подробнее

Актуальные проблемы организации и функционирования государственного механизма Российской Федерации

Под современной Российской Федерацией мы подразумеваем Россию после принятия Конституции 1993 г. Само наименование государства — Российская Федерация вместо РСФСР — появилось немного раньше, но еще в условиях действия прежней Конституции 1978 г. Несмотря на целый ряд изменений и дополнений принципиального характера, внесенных в эту конституцию в 1988-1993 гг., она во многом оставалась советской, в том числе и вопросах организации и функционирования государственного механизма. По-прежнему действовала единая система Советов, начиная с местных и кончая Верховным Советом и Съездом народных депутатов, причем последний возвышался над всеми иными органами власти и мог принять к своему ведению любой вопрос. Юридическая ликвидация Советской власти началась с 21 сентября 1993 г., когда Президент России подписал указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе», которым прекращалось осуществление законодательных, распорядительных и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Указом Президента от 9 октября были прекращены полномочия Советов во всей стране. 12 декабря 1993 г. в результате референдума была принята новая Конституция, и с этого времени начинает свое существование современная Российская Федерация.

Государственный механизм современной Российской Федерации конституционно основывается на принципе разделения властей. Статья 10 Конституции Российской Федерации прямо указывает на то, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Статья 11 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственную власть на общефедеральном уровне осуществляют:

1) Президент Российской Федерации;

2) Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);

3) правительство Российской Федерации;

4) суды Российской Федерации.

Таким образом, указанная статья перечисляет четыре органа, которые осуществляют государственную власть в России, но при этом не указывается конкретно, к какой ветви власти (законодательной, исполнительной или судебной) относится каждый из них.

Ответ на этот вопрос следует искать в последующих статьях Конституции. Так, в соответствии со ст. 94 Конституции Российской Федерации, «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Термин «представительный орган» не должен в данном случае вводить в заблуждение, поскольку он означает только то, что Федеральное Собрание состоит из представителей субъектов федерации (Совет Федерации) либо представителей населения избирательного округа (Государственная Дума). Следовательно, Федеральное Собрание в системе разделения властей осуществляет законодательную власть.

Не вызывает никаких сомнений и место правительства Российской Федерации в системе разделения властей. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции, «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет правительство Российской Федерации».

Наконец, ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». Частью 1 этой же статьи говорит о том, что «Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом». Учитывая, что понятия «судопроизводство» и «правосудие» по существу означают одно и то же, можно сделать вывод о том, что судебную власть в России осуществляют соответствующие суды.

Что касается места Президента Российской Федерации в системе разделения властей, то оно, по действующей Конституции, остается неясным и противоречивым. Часть 1 ст. 80 Конституции называет Президента главой государства. Часть 2 этой же статьи устанавливает, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина; в установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эти и другие конституционные положения (ч. 3 и 4 ст. 80 Конституции) позволяют очень многим авторам делать выводы о том, что Президент находится вне системы разделения властей, занимает особое место в государственном механизме, осуществляет некую четвертую «президентскую власть».

При этом предпринимаются неоправданные, на наш взгляд, попытки интерпретировать теорию разделения властей. Так, К. Ф. Скворцов пишет, что «...нельзя согласиться с принятой ныне моделью трех властей. В это "прокрустово ложе" не вписываются реалии современной государственности. В Конституции (ст. 11) закреплены четыре ветви государственной власти: президент, Федеральное Собрание, правительство и суды»

С такой позицией вряд ли можно согласиться. Во-первых, процитированный автор, ссылаясь на ст. 11 Конституции Российской Федерации, не обращает внимания на то, что эта статья только перечисляет органы власти, но не указывает, к каким ветвям власти они относятся. Во-вторых, выражением «прокрустово ложе» никак нельзя характеризовать положения ст. 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающей именно три ветви власти в России. На эту статью К. Ф. Скворцов вообще не ссылается, поскольку ее анализ сводит на нет его утверждение о существовании четвертой власти.

Другой сторонник рассматриваемой точки зрения А. А. Собчак писал, что Конституция «косвенно предполагает существование четырех властей: президент — глава государства, а не исполнительной власти; правительство возглавляет исполнительные структуры; парламент выполняет только законодательные функции».

Однако на самом деле конституция не косвенно, а прямо и недвусмысленно указывает на существование не четырех, а именно трех властей. Три власти в системе разделения властей — это не чей-то досужий вымысел, а выработанная мировой практикой традиция. Если мы хотим вопреки мировому опыту ввести четвертую власть, то об этом, по крайней мере, следовало бы записать в конституции.

Наделение президента страны особой президентской властью не присуще и конституционному законодательству большинства современных зарубежных стран. В президентских республиках он является главой исполнительной власти. В полупрезидентских республиках президент одновременно глава государства и исполнительной власти и разделяет высшую исполнительную власть с правительством. Лишь в парламентских республиках президент является только главой государства, выполняет ряд чисто представительских функций, но тем не менее осуществляет исполнительную по своей природе власть, согласованную с правительством.

Поскольку Президент Российской Федерации не может оставаться вне системы разделения властей и особой президентской власти в правовом государстве не существует, то, очевидно, необходимо определить место Президента в государственном механизме современной России.

Следует сразу же оговориться, что весьма опасные тенденции приобретают встречающиеся на практике попытки наделить Президента Российской Федерации законодательными функциями. Такое положение дел уже существовало в бывшем СССР. Так, 24 сентября 1990 г. был принят Закон СССР «О дополнительных мерах по стабилизации экономической и социально-политической жизни страны», который наделил Президента СССР на период до 31 марта 1992 г. некоторыми законодательными функциями. Подобное решение было принято и V Съездом народных депутатов России в октябре 1991 г. Президенту было предоставлено право издавать в течение года указы в экономической области даже в том случае, если они не соответствовали закону, с последующим утверждением их на сессии Верховного Совета.

Новый российский парламент — Федеральное Собрание — такого права Президенту Российской Федерации никогда не предоставлял. Он и не мог этого сделать ввиду постоянной политической конфронтации Президента Б. Н. Ельцина с парламентом, особенно его нижней палатой — Государственной Думой. Однако на практике указы Президента Российской Федерации нередко вторгаются в область законодательного регулирования и, что вообще недопустимо, иногда они прямо противоречат Конституции и федеральным законам. В частности, можно отметить указ Президента Российской Федерации (ныне отмененный) «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности» от 14 июня 1994 г. Этот указ внес существенные изменения в такие действующие законодательные акты, как Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Закон Российской Федерации «О предприятиях и предпринимательской деятельности», Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности» и др. Справедливости ради надо отметить, что указ принес немало положительных результатов в деле борьбы с организованной преступностью. Так, за год его действия и на основании его положений только в Санкт-Петербурге было проведено 841 оперативно-розыскное мероприятие, выявлено 287 организованных преступных групп; раскрыто 872 преступления, совершенных членами устойчивых преступных групп, по которым возбуждено 334 уголовных дела. Таким образом, указ Президента от 14 июня 1994 г., в отличие от многих ранее принятых чисто декларативных актов об усилении борьбы с преступностью, показал себя вполне действенным и не привел, как опасались многие, к массовым нарушениям прав человека.

Другой пример свидетельствует о нормотворчестве президента по восполнению пробелов в законодательстве. Так, 21 июля 1993 г. был принят Закон Российской Федерации «О государственной тайне», который, в частности, предписал Президенту России утвердить конкретный перечень сведений, составляющих государственную тайну. 30 ноября 1995 г. такой перечень был утвержден. 24 января 1998 г. данный перечень был изложен в новой редакции. В нем (как в первоначальной, так и в новой редакции) содержалось не предусмотренное законом направление охраны государственной тайны под названием «Сведения в области экономики, науки и техники». «Возможно, более чем двухлетний разрыв между применением Закона и утверждением Перечня сведений, составляющих государственную тайну, позволил обнаружить пробел и потребовалась корректировка Закона, — пишет по этому поводу В. М. Боер, — но в цивилизованном мире существует незыблемое для всех правило, что изменения Закона могут осуществляться только высшими органами законодательной власти. Поэтому получилось, что решение Президента справедливое и, возможно, целесообразное, но не соответствующее Закону».

Вполне естественно, что подобное положение дел, когда указ главы государства подменяет закон, в правовом государстве недопустимо. Но вся беда как раз в том, что именно признание особого места Президента в государственном механизме может послужить теоретическим обоснованием принятия подобных указов. Так, в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1995 г. прямо отмечалось, что «указы президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден». Правда, в другом месте этого же Послания оговаривалось, что эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. В следующем послании 1996 г. Президент вновь подтвердил законоопределяющую роль своих указов: «Пока не соблюдаются законодательные приоритеты, определенные предыдущими посланиями... Президент должен выпускать указы по тем ключевым вопросам, которые не урегулированы законодательством».

В юридической литературе высказываются противоречивые мнения на этот счет. Так, например, Ю. Е. Ширяев считает, что: «Принятие Президентом России нормативных актов в сфере экономики, государственного и общественного устройства по тем вопросам, которые не регламентированы законами, представляется на данном этапе государственного строительства неизбежным не только в связи с пробелами в действующем законодательстве, но и вследствие низкой эффективности процесса принятия новых законов» А. С. Пиголкин, напротив, такую практику считает нелигитимной и утверждает, что Конституция Российской Федерации такого права Президенту не дает. В частности, он пишет: «Правда, ч. 3. ст. 80 устанавливает, что Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами "определяет основные направления внутренней и внешней политики государства". Это положение можно трактовать как предоставление Президенту права осуществлять правотворческую деятельность по всему спектру отношений в нашем государстве. Но оно носит слишком общий характер и не может служить достаточным основанием для расширительного понимания нормотворческих полномочий Президента».

Действительно, Конституция не дает четкого ответа о возможности издания Президентом актов, заменяющих закон. Непреложным здесь должно оставаться только конституционное правило о том, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст. 90). Эта норма, на наш взгляд, свидетельствует о подзаконном характере президентских указов. Данную ситуацию по запросу Государственной Думы рассмотрел и Конституционный Суд, который постановил, что «издание Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается- периодом до принятия соответствующих законодательных актов, не противоречит Конституции Российской Федерации» (постановление от 30 апреля 1996 г.).