Новости
05.02.17
Закон и мораль в разрешении семейных споров
Закон охраняет семейные ценности и традиции, формирует ответственности сторон семейных взаимоотношений, защищает права и интересы каждого члена конкретной ячейки общества.


подробнее
30.01.17
Вниманию собственников нежилых помещений!!!
Юридическая Компания "АМПАРО" приглашает собственников нежилых помещений и арендодателей к взаимовыгодному сотрудничеству на постоянной основе.


подробнее
27.01.17
Вниманию клиентов Компании и посетителей сайта!!!
Обращаем внимание всех клиентов Компании и посетителей сайта, что телефоны Юридической Компании "АМПАРО" изменились. Актуальную информацию можно найти в разделе "Контакты".
подробнее

Особенности организации и функционирования механизма советского государства

По Конституции СССР 1977 г. Верховный Совет СССР называется высшим органом государственной власти СССР без указания на ее ветвь (ст. 108). Функции высшего органа государственной власти между сессиями Верховного Совета выполняет его Президиум (ст. 119). Совет Министров — правительство назван высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти СССР (ст. 128). Однако, несмотря на такую законодательную формулировку, Совет Министров СССР нельзя назвать полноценным органом исполнительной власти страны, поскольку в соответствии со ст. 130 он полностью ответствен перед Верховным Советом СССР и ему подотчетен. В период между сессиями Верховного Совета Совет Министров подотчетен Президиуму Верховного Совета СССР. Если же прибегнуть к грамматическому и систематическому толкованию ст. 128 конституции 1977 г., то получается, что Совет Министров является органом исполнительной власти не страны в целом, а исполнительным органом Советов, ибо им принадлежит государственная власть в СССР. В наибольшей степени полновластие Советов проявляется в норме, закрепленной ст. 108 конституции 1977 г., о том, что Верховный Совет СССР правомочен решать все вопросы, отнесенные конституцией к ведению СССР. Это означает, что Верховный Совет, а в период между его сессиями и Президиум Верховного Совета могут присвоить себе и полномочия исполнительной власти. Такие же функции получил и образованный в соответствии с Законом СССР об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) от 1 декабря 1988 г. Съезд народных депутатов СССР. На российском уровне аналогичный съезд сохранил свои полномочия вплоть до осени 1993 г. Что касается исполнительной власти, то по справедливому, на наш взгляд, мнению Н. Н. Алексеева, таковая в советском государстве вообще отсутствовала. Он пишет: «Любой исполнительный комитет, начиная с Центрального Исполнительного Комитета Союза и кончая исполнительным комитетом волости, обладает той же компетенцией, что и самый избравший его съезд Советов. Советские конституционные нормы не проводят твердых различий между предметами ведения съездов советов и предметами ведения их исполнительных комитетов. Права и тех и других излагаются зачастую в одном и том же параграфе и совершенно совпадают. В этом смысле советское государство не знает, строго говоря, что называется исполнительной властью. Исполнительный комитет называется так не потому, что он должен нечто исполнять, должен осуществлять чьи-то высшие предначертания. Исполнительный комитет в промежутки между сессиями съезда советов исполняет все функции этого последнего» «Никакие органы государственной власти, существовавшие до 1993 г., не подходят под определение "исполнительная власть"», — считает современный исследователь И. А. Полянский.

В нашем обзоре советских конституций мы намеренно упустили Конституцию СССР 1936 г. В литературе высказываются мнения, что якобы в этой конституции был установлен принцип разделения властей. Действительно в ней записано, что «законодательная власть СССР осуществляется исключительно Верховным Советом СССР» (ст. 32). Эта формулировка вовсе не означает, что Верховный Совет является исключительно органом законодательной власти. Она указывает только на то, что законодательствовать, кроме Верховного Совета, не может ни один орган. СНК СССР, так же как и Совет Министров СССР по Конституции 1977 г., провозглашен высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти СССР. В данном случае применимы результаты того толкования, которое мы предприняли выше. К слову сказать, Конституция 1936 г. имела откровенно фиктивный характер. Провозглашенные в ней демократические права и свободы, свободные выборы и тому подобные нормы на практике превратились в полную их противоположность. Это же с полным основанием можно сказать и о нормах Конституции 1936 г., относящихся к организации и функционированию механизма государства.

Полновластие Советов на практике означало и ликвидацию местного самоуправления, существовавшего до 1917 г. Уже в первый год Советской власти был взят курс на централизацию всей государственной власти. «Народный Комиссариат по делам самоуправления просуществовал всего три месяца — с декабря 1917 по март 1918 г. К этому времени почти всюду органы земского и городского самоуправления оказались упраздненными. Местное самоуправление предполагает децентрализацию власти, что вступало в противоречие с практическими задачами "государства пролетариата"». Местное самоуправление, как известно, является ячейкой гражданского общества, связующим звеном между ним и государством. Такое самоуправление никак не могло согласоваться с принципом полновластия Советов, поскольку получалось, что в стране существует иная публичная, но не советская государственная власть. Ниша в обществе, ранее заполненная местным самоуправлением, была восполнена местными Советами, которые, в отличие от органов местного самоуправления, стали местными органами государственной власти. Впрочем, как и во всякой иной ликвидации прежних демократических институтов, в данном случае нашлись идеологические объяснения; «на основе Советов была решена проблема местного самоуправления, — пишет В. И. Васильев, — ее решение осуществилось в результате соединения государственной власти и самоуправления на всех уровнях. Вся система Советов представляет собой самоуправление — реальное, действительное, ничем не ограниченное. Эта система отнюдь не противостоит аппарату управления. Она сама образует аппарат управления, подчиняет его себе, объединяя в своих руках всю государственную власть».

Однако полновластие Советов было только юридическим. На самом деле советский вариант единовластия означал сосредоточение всей публичной власти в руках коммунистической партии. Любопытно отметить, что В. И. Ленин, а вслед за ним и И. В. Сталин, отводили Советам даже не второе, а третье место в государственном механизме после профессиональных союзов. Об этом ярко свидетельствует следующий отрывок из работы В. И. Ленина «Детская болезнь "левизны" в коммунизме»: «Партия непосредственно опирается на профессиональные союзы, которые насчитывают теперь, по данным последнего (апрель 1920 г.) съезда, свыше 4 миллионов человек... Фактически все руководящие учреждения громадного большинства союзов... состоят из коммунистов и проводят все директивы партии... Затем, разумеется, вся работа партии идет через Советы, которые объединяют трудящиеся массы без различия профессий. ...Таков общий механизм пролетарской государственной власти, рассмотренной "сверху", с точки зрения практики осуществления диктатуры».И. В. Сталин на первое место в «диктатуре рабочего класса» ставил коммунистическую партию, на второе — профсоюзы, на третье — Советы, на четвертое — кооперацию, на пятое — ВЛКСМ.

Официальная формулировка о руководящей роли КПСС в жизни общества и государства появилась только в Конституции СССР 1977 г. Однако процесс узурпации власти коммунистической партией начался уже с первых лет Советской власти. Например, III Тамбовский губернский съезд партии в сентябре 1918 г. принял решение о верховной диктатуре РКП(б) в пределах Тамбовской губернии и ходатайствовал перед ВЦИК РСФСР о введении такой диктатуры на территории всей страны. О руководящей роли партии постоянно твердили В. И. Ленин, другие партийные и советские руководители. Данному вопросу посвящены и многие партийные документы. Так, В. И. Ленин в речи на фракции РКП(б) VIII съезда Советов сказал буквально следующее: «Пока будет управлять правящая партия, пока эта партия должна решать все вопросы о разных назначениях, вы не допустите, чтобы важнейшие государственные назначения делала не руководящая партия». Открыто признал диктатуру партии в государстве, в государственных органах и в хозяйственной деятельности XII съезд ВКП(б). Партия к тому же всегда претендовала на прямое руководство советскими органами. Официально это выглядело как забота партии о Советах. Так, по данным Е. Н. Щендригина, только за период с 1957 по 1984 г. было принято около десятка постановлений ЦК КПСС с типовым наименованием «о повышении роли Советов».

В годы «культа личности» даже не партия, а ее руководитель сосредоточил в своих руках всю власть в стране. Как тут не вспомнить ленинские слова о возможности и даже необходимости единоличной диктатуры. Таким образом, полновластие Советов в механизме советского государства было только юридическим. Фактически советский вариант единовластия означал не что иное, как концентрацию всей публичной власти в руках коммунистической партии, a точнее — ее верхушки. Во время «культа личности» государственный механизм СССР характеризовался единовластием одного человека. Форму правления СССР нельзя привязать ни к одной из известных разновидностей республик, основанных на разделении властей. Это был особый, советский тип республики.

В последние годы существования Советской власти в Конституцию 1977 г. были внесены значительные и весьма противоречивые изменения. С одной стороны, как уже отмечалось, в 1988 г. был учрежден Съезд народных депутатов, который мог решать любой вопрос, отнесенный к ведению СССР, и его аналог — Съезд народных депутатов РСФСР. С другой стороны, в 1990 г. в СССР был учрежден пост Президента СССР. Интересно отметить, что предложения о введении президентства в СССР высказывались еще при подготовке Конституции 1936 г. Это предложение категорически отверг И. В. Сталин: «...Президент в СССР коллегиальный это Президиум Верховного Совета СССР, включая и Председателя Президиума Верховного Совета СССР, избираемого не всем населением, а Верховным Советом и подотчетного только Верховному Совету»™ Даже будущий первый президент СССР М. С. Горбачев был первоначально против введения этого поста. На XIX конференции КПСС в 1988 г. он высказался прямо и однозначно; «президентская форма правления в условиях нашего многонационального государства неприемлема и не вполне демократична, поскольку слишком большая власть сосредоточивается в руках одного человека». Президентство в СССР действительно оказалось неприемлемо, но вовсе не в силу многонационального государства, а вследствие того, что юридическое полновластие Советов и фактическое единовластие КПСС изначально отрицало саму возможность института президентства. Такая должность эффективна только при реальном разделении властей, о котором в то время не могло идти и речи.

Многонациональность советского государства породила другую проблему, связанную с государственным устройством. Марксистско-ленинская идеология изначально крайне отрицательно относилась к федеративному устройству. Однако не учесть многонациональный состав территории, оставшейся от Российской Империи, пришедшие к власти большевики, конечно, не могли. На форму государственного устройства советского государства в немалой степени повлиял и рост национального самосознания на окраинах России. Несмотря на официальное название вновь образованного государства — Российская Советская Социалистическая Федеративная Республика (РСФСР), формой государственного устройства России стало централизованное государство с автономными образованиями. Вновь вопрос о форме государственного устройства встал в 1922 г. В результате внутрипартийной дискуссии по предложению В. И. Ленина был образован Союз Советских Социалистических Республик (СССР). Образованию СССР предшествовали решения высших партийных органов, что еще раз доказывает фактическое единовластие коммунистической партии в советском государстве. Так, на октябрьском (1922 г.) Пленуме ЦК партии было принято решение: «Признать необходимым заключение договора между Украиной, Белоруссией, Федерацией Закавказских республик и РСФСР об объединении их в Союз Советских Социалистических Республик с оставлением за каждой из них права свободного выхода из состава Союза». В октябре — декабре 1922 г. аналогичные решения приняли пленумы ЦК коммунистических партий Украины, Белоруссии, Азербайджана, Грузии и Армении. 30 декабря 1922 г. на I Всесоюзном Съезде Советов Союз ССР был юридически создан. Съездом был утвержден Договор об образовании СССР и Декларация об образовании СССР, которые вошли составной частью в Конституцию СССР 1924 г. Образованию СССР предшествовали конфедеративные союзы РСФСР с Украиной, Белоруссией, республиками Закавказья и некоторыми другими государственными образованиями на территории бывшей Российской Империи. Конфедеративные отношения между советскими республиками были оформлены разнообразными двухсторонними и многосторонними соглашениями и договорами. Например, в 1920 г. был заключен договор Азербайджана и России о военно-экономическом союзе. В 1921 г. заключается «Союзный рабоче-крестьянский договор» между РСФСР и Украинской ССР. По этому договору, в частности, создавались объединенные народные комиссариаты военных и морских дел, внешней торговли, финансов, труда. Аналогичные договоры в 1921 г. были заключены между РСФСР и Белорусской, Грузинской и Армянской ССР. 22 февраля 1922 г. по специальному соглашению полномочные представители от Азербайджана, Армении, Белоруссии, Бухары, Грузии, Дальневосточной Республики, Украины и Хорезма передали РСФСР представительство советских республик на общеевропейской экономической конференции. Единого договора об образовании конфедерации заключено не было, что вовсе не отрицает конфедеративных отношений между отдельными советскими республиками. Единый договор между ними был заключен сразу же в виде союзного, федеративного. Таким образом, советская федерация представляла собой яркое подтверждение того, что любая конфедерация либо распадается, либо трансформируется в федерацию.

По способу образования СССР стал договорной федерацией. Однако фактически Договор об образовании СССР касался только первых республик, подписавших его,— РСФСР, Украины, Белоруссии и Закавказской Федерации, впоследствии распавшейся на три республики — Азербайджан, Армению и Грузию. Следующими союзными республиками стали Узбекская и Туркменская ССР, образованные в результате так называемого национального размежевания в соответствии с постановлением ЦИК СССР от 27 октября 1924 г. В правовых актах о вхождении в СССР этих республик, а также образованных впоследствии Казахской, Таджикской, Киргизской ССР оговаривалось положение о распространении на них Союзного Договора 1922 г. В Конституции СССР 1936 г. упоминания о договоре уже не было, хотя в тексте ее СССР определен как союзное государство, образованное на основе добровольного объединения. Поэтому все новые советские республики, образованные после 1936 г. (Молдавская, Литовская, Латвийская, Эстонская, Карело-Финская ССР), уже никакого отношения к договору 1922 г. не имели. В этой связи с юридической точки зрения представляется вполне правомерным расторжение союзного договора в декабре 1991 г. единственными учредителями СССР: Россией, Украиной и Белоруссией, учитывая, что четвертый учредитель — Закавказская Федерация прекратила свое существование.

По принципам образования СССР представлял собой ярко выраженную национальную федерацию. Каждая союзная республика была названа по наименованию «титульной нации», хотя в некоторых из них коренное население не составляло даже абсолютного большинства. Это и не удивительно, поскольку федерация в марксистско-ленинском государствоведении мыслилась не иначе как способ разрешения национального вопроса. Распад СССР, равно как и распад иных национальных федераций социалистического типа — Чехословакии и Югославии на рубеже 80-90-х гг., еще раз подтвердил истину о недолговечности национальных федераций.

Юридически СССР был вполне симметричной федерацией. Формально все союзные республики были абсолютно равны как между собой, так и в отношениях с союзным центром. Фактически, конечно, абсолютно непререкаемой в СССР была ведущая роль РСФСР. Представителями этой республики занималось большинство важнейших руководящих постов как в партии, так и в государственном аппарате. Русский язык, не имевший конституционного статуса государственного языка, тем не менее фактически являлся таковым, поскольку использовался в качестве официального средства общения и официального языка делопроизводства наравне с национальными языками практически во всех республиках. Даже слова государственного гимна начинались со слов: «Союз нерушимый республик свободных сплотила навеки великая Русь...». Поэтому не удивительно, что современная Российская Федерация объявила себя правопреемницей СССР.

Сущность любой федерации определяется степенью децентрализации государственной власти, разделением властей по вертикали. «Централизованные» федерации, как, например, в современной Индии, федерациями в истинном смысле этого слова уже не являются, поэтому понятие «централизованная» федерация используется нами в кавычках, с тем чтобы подчеркнуть, что это не совсем федерация, а квазифедерация. СССР, исходя из положений всех советских конституций, был именно такой централизованной федерацией. Об этом свидетельствуют, например, нормы конституции СССР 1924 г., предоставляющие ЦИК СССР право приостанавливать и отменять декреты, постановления и распоряжения съездов Советов и ЦИК союзных республик и других органов власти на территории СССР (ст. 20), Президиум ЦИК СССР имел право приостанавливать постановления съездов Советов союзных республик с последующим внесением этих постановлений на рассмотрение и утверждение ЦИК СССР (ст. 32). По Конституции СССР 1936 г. Президиум Верховного Совета СССР был вправе отменять постановления и распоряжения СНК союзных республик (п. «д» ст. 49). Приостанавливать такие постановления и распоряжения имел право и СНК СССР (ст. 69). Аналогичные полномочия по Конституции СССР 1977 г. имели Президиум Верховного Совета СССР (п. 7 ст. 121) и Совет Министров СССР (ст. 134). Это все лишь юридические положения, закрепляющие полномочия союзных органов по отношению к республиканским, по которым любое решение исполнительно-распорядительных органов власти республик могло быть отменено или приостановлено. Фактически и законодательство союзных республик было под контролем союзных властей. Законы, издаваемые республиканскими органами, были всегда однотипными и различались лишь в незначительных мелочах. В этом нет ничего удивительного, так все органы государственной власти на всей территории СССР выполняли партийные директивы, в том числе и в сфере законодательства. Фактически в каждой республике руководили республиканские коммунистические партии — составные части КПСС. Центральные Комитеты этих партий действовали на правах областных комитетов КПСС. Интересно отметить, что РСФСР не имела собственной коммунистической партии, а обкомы КПСС, находящиеся на территории РСФСР, приравнивались к ЦК коммунистических партий союзных республик. Это еще раз доказывает ведущую роль РСФСР в советской федерации, т. е. ее фактическую асимметричность. «Централизованная» федерация в Союзе ССР сочеталась конституционными нормами о суверенитете союзных республик и о праве свободного выхода республики из состава СССР (сецессии). Это позволяет некоторым авторам утверждать о конфедеративной природе СССР. Так, например, А. В. Киселева по этому поводу пишет, что «Союз ССР не был федерацией в собственном смысле, ибо в нем, наряду с явной тенденцией к централизации, свойственной унитарному государству, существовали договорные отношения, связанные с наличием признаков конфедерализма..., приведших впоследствии к его распаду». Действительно, во всех советских конституциях непременно указывалось на суверенитет союзных республик. При этом Конституции 1924 и 1936 гг. подчеркивают, что суверенитет союзных республик ограничен в пределах ведения Союза ССР (ст. 3 Конституции 1924 г. и ст. 15 Конституции 1936 г.). Статья 76 Конституции СССР 1936 г. союзную республику называет суверенным социалистическим государством, которая вне пределов ведения Союза ССР осуществляет государственную власть на своей территории. Фактически суверенитетом в советском государстве обладал только сам Союз ССР в лице его высших органов. Что касается права свободного выхода союзной республики из состава СССР, то оно действительно было закреплено во всех советских конституциях: в ст. 4 Конституции 1924 г., ст. 16 Конституции 1936 г., ст. 72 Конституции 1936 г. На самом деле во все время существования СССР эти конституционные нормы оставались фикцией. Так, последний министр иностранных дел независимой Литвы Ю. Урбшис на приеме у советского руководства по случаю передаче Литве города Вильнюса в 1940 г. спросил у И. В. Сталина, могут ли действительно советские республики выйти из состава СССР. И. В. Сталин на это ответил: «Да, если пожелают, могут, но в каждой из них на то и есть коммунистическая партия, чтобы они этого никогда не пожелали». Действительно, в годы безраздельного господства ВКП(б) — КПСС и особенно в годы «культа личности» ни о каком выходе из состава СССР ни для одной республики не могло быть и речи. Положение изменилось лишь в перестроечные годы, при резком ослаблении власти партии И последующей потере ею руководящей роли в СССР. Первыми изъявили желание выйти из состава СССР прибалтийские республики. Но оказалось, что в советском законодательстве отсутствуют какие-либо механизмы осуществления сецессии республиками за полной ненадобностью таковых. Перед распадом Советского Союза в спешном порядке был принят соответствующий закон о выходе из состава СССР, однако центробежные процессы распада СССР остановить было уже нельзя. На наш взгляд, СССР неизбежно распался бы даже и при отсутствии конституционных норм о свободном выходе из него союзных республик. В нашу задачу не входит подробный разбор причин распада СССР. Мы уверены лишь в том, что это был абсолютно объективный процесс. К распаду неизбежно вел антидемократический режим, который особенно в годы «культа личности» выразился в самых уродливых тоталитарных формах. Антидемократический режим всеми силами насаждался и поддерживался правящей коммунистической партией, претендующей на единовластие в обществе и государстве. С ослаблением позиций КПСС на рубеже 80-90-х гг. рухнул и антидемократический режим. Поэтому неизбежен был и распад насквозь фиктивной федерации, единство которой поддерживалось безраздельной властью коммунистической партии и культивируемым ею антидемократическим режимом. В данном вопросе мы полностью солидарны с М. В. Баглаем и Б. Н. Габричидзе, которые пишут, что «опыт государственного устройства советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идеи преодоления "национального гнета" и утверждения "национальной государственности" служили средством, отвлекающим народы от осознания подлинной свободы и правового государства. Интернационализм и "дружба народов", которыми так гордились коммунистические лидеры, держались на страхе и насилии, федерализм являл собой прикрытие для жестко централизованного государства. В то же время идея национальной государственности пустила глубокие корни, многие народы видели в ней некую гарантию национального самосохранения».

Таким образом, юридически СССР был договорной, симметричной федерацией, основанной по национальному принципу. Фактически СССР был жестко централизованным унитарным государством. Анализ организации и функционирования механизма советского государства наглядно показывает, как нельзя строить взаимоотношения между органами государственной власти, как нельзя строить федеративные отношения, как нельзя, в конечном счете, перейти к подлинно правовому государству.

Если Союз ССР был федеративным государством хотя бы юридически, то этого никак нельзя сказать о РСФСР, входящей в состав СССР. Это было своего рода уникальное государство, не знающее аналогов в мировой практике, — своеобразная «федерация в федерации». РСФСР и фактически и юридически была унитарным государством с автономными образованиями, каковыми являлись входящие в ее состав автономные республики (АССР), автономные области и автономные (первоначально — национальные) округа. Остальная часть территории была представлена обыкновенными административно-территориальными единицами. Национально-государственное и административно-территориальное устройство РСФСР легло в основу федеративного устройства современной России. Поэтому эти вопросы мы рассмотрим в следующей, завершающей главе.