Муниципальное право. Структура и полномочия органов местного самоуправления

Местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления. Оно осуществляется в границах соответствующего муниципального образования, с учетом исторических, экономических, культурных и иных местных традиций. Структура, наименование и порядок формирования органов местного самоуправления определяется самим населением.

Муниципальное образование — это административно-территориальная база местного самоуправления, формирования и реализации муниципального права. Муниципальное образование по своей сущности — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. На части муниципального образования, если оно большое по территории и с большим количеством населения, могут формироваться структуры территориального общественного самоуправления (ТОС). ТОС — это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями — микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и т.д.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с Уставом муниципального образования органы ТОС могут являться юридическими лицами. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами, в соответствии с Уставом муниципального образования. Могут наделяться отдельными государственными полномочиями, но при этом государство за собой оставляет право контроля за исполнением делигированных государственных полномочий. По закону органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Названия их могут быть самыми разнообразными и зависят от исторических традиций, уровня культуры населения данного муниципального образования. В настоящее время есть думы, вече, советы, конгрессы, народные собрания и т.д. Численный состав представительного органа определяется Уставом муниципального образования.

Типовые полномочия представительных органов МСУ следующие:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных Уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных Уставами муниципальных образований.

Исполнительные органы местного самоуправления могут избираться гражданами непосредственно или представительными органами МСУ. Исполнительные органы могут быть представлены главой муниципального образования (глава администрации, мэр, префект, староста, председатель и т.д.), могут быть представлены коллективным исполнительным органом. Главы муниципальных образований, как правило, подконтрольны представительным органам МСУ и наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с Уставом муниципального образования. Глава муниципального образования может входить в представительный орган МСУ.

Очевидно, что наличие органов власти местного самоуправления требует определенного чиновничьего аппарата. Поэтому федеральным законом устанавливается муниципальная служба. Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Порядок их службы, правовой статус устанавливается Уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Главное то, что время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в общий трудовой стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе.

Принципиально важный вопрос муниципального права — правовое определение и правовая регламентация компетенции местного самоуправления или предметы его ведения.

Компетенция местного самоуправления — это совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей органов местного самоуправления, определяющих их место в системе общественно-государственных отношений в стране, в регионе, в муниципальном образовании.

Федеральный закон устанавливает трехуровневый порядок наделения полномочиями в области местного самоуправления. Первый уровень — федеральный (полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления). Сюда относятся, например, такие полномочия: принятие и изменения федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления; обеспечение гарантий осуществления обязанностей государства в области местного самоуправления, регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; принятие федеральных программ развития местного самоуправления; установление государственных минимальных социальных стандартов; регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; регулирование основ муниципальной службы и т. д.

Второй уровень — субъектов Федерации (полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления). Сюда относятся, например, такие полномочия: принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением; регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; принятие региональных программ развития местного самоуправления; установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований; законодательство о муниципальной службе; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований и т.д.

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления федеральный закон относит следующее:

— принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

— владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

— местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

— комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

— содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

— охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

— регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

— создание условий для жилищного и социально-культурно го строительства;

— контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

— регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

— организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

— организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

— благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

— организация и содержание муниципальных архивов;

— организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

— создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

— создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

— сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

— организация и содержание муниципальной информационной службы;

— создание условий для деятельности средств массовой ин формации муниципального образования;

— создание условий для организации зрелищных мероприятий;

— создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальных образованиях;

— обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

— участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

— обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы местного значения, которые отнесены законом к вопросам местного значения. Из перечисленных вопросов ведения местного самоуправления следует, что большинство из них только муниципальными органами не могут быть решены. Скорее на муниципальное образование, на местное самоуправление приходится та часть работы, которая доводит решение той или иной проблемы непосредственно до людей,

до потребителей. Действительно, трудно представить, что организация образования, здравоохранения, культуры, строительства, охраны собственности и многое другое могут решать исключительно органы местного самоуправления без помощи или прямого участия органов государственной власти. Поэтому деятельность органов местного самоуправления необходимо рассматривать как единое целое с органами государственной власти. Стратегические цели у них единые, а направления деятельности по управлению различными сферами жизни в стране — совпадают. Из сказанного следует, что все законодательство России должно нести в себе составляющую местного самоуправления, муниципального права. Например, о проблемах местного самоуправления и их реализации мы находим соответствующие положения в Гражданском кодексе РФ, в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в Кодексе законов о труде, в Семейном кодексе РФ, в жилищном законодательстве, в законах об образовании, об экологической защите, о культуре, о занятости, о социальном обеспечении населения и в других. Тенденция такова, что законодательное обязывание органов местного самоуправления по различным вопросам жизни и деятельности страны будет расширяться.

Следовательно, будет расширяться муниципальное право, в том числе правотворческая деятельность самих органов местного самоуправления.

В странах Западной Европы муниципальное право разработано достаточно полно с точки зрения требований современной цивилизации. Необходимо отметить, что объем проблем, решаемых по закону органами местного самоуправления в России, близок к европейским стандартам.